Valg av gebyrmodell

Utforming av en god gebyrmodell—relevante valg

I dette kapittelet trekker vi frem de mest aktuelle valgene som må gjøres ved utarbeidelse av en gebyrmodell. Teksten, som er hentet fra Norsk Vanns veiledning i utarbeidelse av kommunale gebyrforskrifter for vann og avløp fra 2011, har fortsatt relevans, og er per i dag vår gjeldende anbefaling.

 

 

Gebyrinntekter og selvkost

Kommunens kostnader (selvkost) skal dekkes inn med inntekter fra gebyrer fra abonnentene. Årlige gebyrinntekter består av tilknytningsgebyr og årsgebyr.

Splitt av årsgebyr

Figuren viser at årsgebyret kan splittes i ett fastledd og et forbruksledd. Summen av inntekter fra tilknytningsgebyr og årsgebyr skal ikke overstige kommunens selvkost.

Rettferdig fordeling

Den generelle anbefalingen er at kommunens regelverk skal sikre en rettferdig fordeling av kostnadene mellom de ulike abonnentgruppene.

Fordelingene skal reflektere kommunens kostnader med utbygging av nødvendig infrastruktur og leveranse av tjenestene. I tillegg bør abonnentene oppleve at gebyrsystemet er rettferdig i forhold til forbruket av vann. Disse to hensynene må balansere.

Det er viktig at gebyrene er så jevne og forutsigbare som mulig, noe som ofte tilsier at engangsgebyrene bør være relativt lave og at kommunens inntekter i hovedsak bør dekkes av årsgebyrene. Det anbefales at kommunene har en todelt gebyrmodell for årsgebyret, og at innretningen på fastleddet benyttes som hovedvirkemiddel for å få en rettferdig fordeling av kostnader mellom abonnentgruppene.

Hvor stor andel av de samlede inntektene fra årsgebyret som skal være fra henholdsvis fastledd og forbruksledd, er avgjørende for hvordan gebyret fordeles mellom abonnentene. Lavt fastledd velges dersom kommunen har hovedfokus på at abonnentene skal ha incitamenter for å spare vann. Fastleddet settes høyere dersom hovedfokus er at alle abonnenter, uavhengig av vannforbruk, må være med å dekke faste kostnader knyttet til overvannsystemet, brannvannsberedskapen og øvrige store investeringer i infrastrukturen.

Fastleddet bør etter Norsk Vanns vurdering ikke overstige 50 % av de samlede årsgebyrene. Ved høyere fastledd vil incitamentet til å spare vann bli mindre, og gebyrmodellen vil oppleves som urettferdig for de som benytter lite vann. I prosessen med å velge størrelsen på fastleddet, er det viktig å se på virkningen av ulike valg for de ulike abonnentgruppene. Dette bør også de politiske beslutningstakerne være kjent med før gebyrmodellen vedtas. Nedenfor går vi igjennom sentrale veivalg, samt ser på konsekvensen av disse.

Det vil være de lokale forholdene i kommunene som avgjør hva som er et riktig valg.

Et godt gebyrsystem bør sikre følgende:

    • Rettferdig fordeling av kommunens kostnader med å betjene abonnentene
    • Rettferdig fordeling i forhold til vannforbruk
    • Bærekraftig vannforbruk som motvirker sløsing av vann
    • En gebyrsammensetning som er enkel å forstå for abonnenten
    • En enklest mulig administrasjon fra kommunens side

Private anleggstilskudd som alternativ til høyt engangsgebyr

En vanlig praksis i kommunene er at kostnadene med infrastrukturen, inkl. vann- og avløpsnett internt i utbyggingsområdene, finansieres av utbygger og dekkes inn ved salg av tomt eller bolig/eiendom. Kommunen overtar de private VA-ledningene vederlagsfritt og tar over ansvaret for videre drift og fornyelse. Kommunen står for finansieringen av hovedledningsnett og vannverk/renseanlegg. En slik praksis medfører at kommunene får nye abonnenter som er med på å dele drifts- og vedlikeholdskostnadene, men uten at selvkost øker så mye som følge av delvis privat finansiering av investeringene. Enkelte kommuner har engangsgebyr for tilknytning med høy og lav sats, avhengig av om abonnenten har finansiert den lokale infrastrukturen eller ikke. Mange kommuner har imidlertid gått bort fra dette og har lavt engangsgebyr for alle.

Utfordringen mht. rettferdig kostnadsfordeling oppstår når for eksempel eksisterende fritidsbebyggelse eller nyetablerte bedrifter skal knyttes til kommunens infrastruktur, og dette krever større investeringer i den kommunale infrastrukturen. Dersom kommunen er liten, kan slike større utbygginger i hovedledningsnettet eller kapasitetsøkning på vannverk og renseanlegg, innebære at årsgebyret for de eksisterende abonnentene øker kraftig. Bruk av høye satser for engangsgebyr har begrenset virkning i forhold til å utjevne kostnadene. Inntektene fra tilknytningsgebyr går inn i driftsregnskapet og fører til overskudd som må avsettes på selvkostfond. Avsetningene på fond må imidlertid brukes til dekning av framtidige underskudd på selvkost innen en 5-års periode. Høye tilknytningsgebyr får derfor begrenset virkning på utjevning av kommunens store kostnader med å betjene de nye abonnentene i forhold til de øvrige.

Dersom kommunen ikke ønsker at eksisterende abonnenter skal subsidiere de nye abonnentenes særlige kostbare VA-tjenester, ved at alle får økte årsgebyrer, kan kommunen alternativt inngå særlige avtaler med de nye abonnentene eller utbygger om å betale private anleggstilskudd til finansieringen av investeringene. Private anleggstilskudd trekkes fra kommunens brutto investeringer slik at avskrivnings­grunnlaget i kommunens selvkostregnskap reduseres.

Et annet alternativ kan være å definere de nye abonnentene (eksempelvis hyttefelt) som et eget gebyrområde, men dette betinger at det er praktisk mulig å avgrense det som et geografisk område med eget selvkostregnskap.

Valg av modell for engangsgebyr for tilknytning

Rammene for valg av gebyrmodell for engangsgebyret for tilknytning er gitt i § 16-2 i forurensningsforskriften med kommentarer. Forurensningsforskriften krever ikke at engangsgebyret skal være knyttet til noen spesiell andel av kostnadene. Kommunen står derfor fritt til å benytte engangsgebyret for tilknytning som ett av virkemidlene til å bygge opp en mest mulig rettferdig gebyrmodell.

Iht. forurensingsforskriften § 16-5 kan kommunen ha ulike gebyrsatser for engangsgebyr. Det generelle rådet er imidlertid å gjøre gebyrmodellen så enkel som mulig og ha samme satser for hele kommunen.

Valg av gebyrmoDell for årsgebyr

Det overordnede valget av gebyrmodell er om kommunen skal ha en todelt gebyrmodell for årsgebyr med et fastledd og et forbruksavhengig ledd, eller om årsgebyret kun beregnes etter forbruk.

Deretter må det gjøres andre valg som vil påvirke hvordan gebyrene fordeles mellom abonnentgruppene. I de følgende kapitlene har vi skissert en rekkefølge på prosessen kommunene må gjennomgå for å vurdere alternativene og hvilken virkning de gir på fordelingen.

Valg mellom en- eller todelt gebyrmodell

Forholdet mellom størrelsen på fastleddet og forbruksleddet avgjør vektingen mellom prinsippet om inndekning av kommunens kostnader med å betjene abonnenten og abonnentens perspektiv om betaling, som står i forhold til forbruket.

Dersom kommunen ikke har fastledd, betaler abonnentene årsgebyret iht. vannforbruket som kr/ m3. Vannforbruket betales iht. målt forbruk eller kommunen stipulerer forbruket etter eiendommens areal. Dersom det innføres et fastledd som kr/år, reduseres andelen som betales iht. forbruk. Er fastleddet 50 % av årsgebyret, halveres forbruksleddets enhetspris som kr/ m3 og betydningen av vannforbruket halveres.

  • Høyt fastledd gir bedre samsvar mellom kommunens kostnader med å forsyne abonnentene og gebyrfordelingen enn ved lavt fastledd, fordi en stor andel av kommunens kostnader er faste
  • Høyt fastledd vil i mindre grad stimulere til lavere vannforbruk, da incitamentet for å oppnå en lavere gebyrregning blir redusert
  • Høyt fastledd vil favorisere storforbrukere av vann, eksempelvis næringsmiddelbedrifter
  • Lavt fastledd gir et incitament for å spare vann og kan oppleves som mer rettferdig for abonnenter som bruker lite vann

Kommunens utfordring når det gjelder å finne en god gebyrmodell, blir å avveie hensynet til kostnadsdekning, incitament til å spare vann samt virkningen for abonnenter med hhv. høyt og lavt forbruk. Det vil være en del av kommunens kostnader som alle abonnenter bør være med å dekke, uavhengig av vannforbruket.

Aktuelle faste kostnader som kommunen kan relatere fastleddet til, er:

  • Faste administrasjonskostnader og kostnader relatert til vannmåling, selvkostberegning og innkreving
  • Merkostnadene for vann til slokkevann og overvannshåndtering, som ikke er en del av VA-tjenestene som leveres direkte til abonnentene
  • Kapitalkostnadene som følger kommunens investeringer i infrastrukturen

Dersom kommunen velger en todelt gebyrmodell, må det tas stilling til hvor stor andel av årsgebyret fastleddet skal utgjøre.

Gebyrforskriftene kan ha særskilte regler for abonnenter som kun er tilknyttet for sprinkling, og som ellers ikke har vann- og avløpstjenester fra kommunen.

Det anbefales at den %-vise fordelingen mellom inntektene fra fastleddet og inntektene fra forbruksleddet inngår i kommunens årlige vedtak av gebyrregulativet. Det gir en god fleksibilitet i forhold til å tilpasse virkningen av ny gebyrmodell over flere år. Ellers kan ulempen av for store endringer av gebyrsatsene for enkeltabonnenter bli til hinder for å få etablert en gebyrmodell for god kostnadsdekning med et godt fordelingsprinsipp.

Differensiering av fastleddet

Når gebyrmodell og evt. størrelsen på fastleddet er valgt, må kommunen ta stilling til om fastleddet skal differensieres. Hvis fastleddet er lavt, er det mindre behov for differensiering enn om fastleddet er høyt. Fastleddet er hovedredskapet kommunen har i gebyrmodellen til å bygge opp en modell der årsgebyrer i best mulig grad reflekterer kommunens kostnader med å betjene abonnentene. Fastleddet kan differensieres ulikt innenfor de ulike kategorier av abonnenter. Det anbefales å kategorisere abonnentene i boliger, fritidsboliger og næring/offentlige virksomheter som en hovedstruktur. Disse abonnentgruppene har ulikt vannbehov og representerer ulike kostnader med å levere tjenesten.

Deretter velges en relevant nøkkel for beregningen av fastleddet innenfor hver abonnementskategori. For boligabonnenter kan for eksempel blokkleiligheter ha lavere fastledd enn eneboliger, da disse utnytter infrastrukturen bedre, dvs. de gir større inntekter pr. km ledning. Næringsabonnenter kan for eksempel ha fastledd som øker proporsjonalt med dimensjonen på vannmåleren, da dette vil reflektere kostnadene med å levere den vannmengden som trengs ved maks behov.

Differensiering av forbruksleddet

Under visse forutsetninger gir forurensningsforskriften også anledning til å differensiere forbruksleddet i en todelt gebyrmodell.

For de fleste kommunene vil dette ikke være nødvendig, da kommunene kan få til en god kostnadsinndekningsmodell med rettferdig fordeling mellom ulike abonnentgrupper uten å differensiere forbruksleddet. Ulikt forbruksgebyr gjør at gebyrmodellen blir komplisert å administrere.

Beregning av forbruksgebyr basert på stipulering etter areal

Det er kun forbruket til boliger og fritidsboliger som kan stipuleres etter areal for abonnenter som ikke har vannmåler. Det er ikke lov å stipulere forbruket etter andre forhold enn arealet.

Kommuner som stipulerer forbruket etter areal har en tendens til å stipulere forbruket svært høyt. Iht. forurensningsforskriften skal stipuleringen være realistisk. Stipulert forbruk anbefales å ligge 10-20 % over det som er forbruket ved bruk av vannmåler, som er ca. 50 m3 per person og år. Det er imidlertid krevende å få en riktig stipulering av vannforbruket etter areal, da det i større grad vil være antall personer og ikke arealet som avgjør vannforbruket.

Det anbefales at forbruket stipuleres til ca. 1,2 m3 / m2 bolig (beregnet ut fra 60 m3 per person og år, 120 m2 bolig og 2,4 personer pr. bolig). I utgangspunktet bør kommunen benytte den enkelte boenhets faktiske areal som grunnlag og ikke lage kategorier.

Dersom det er ønskelig å benytte kategorier, bør disse være så finmaskede at en opererer innenfor området 1,1-1,3 m3 / m2.

For fritidsboliger vil vannforbruket være svært avhengig av standarden. Bruk av arealstipulering kan derfor være lite egnet uten ytterligere kategorisering. Bruk av vannmåler vil være en klart bedre løsning for denne abonnentgruppen.

En lineær arealstipulering for større boliger, dvs. over 160-170 m2 , vil normalt gi et for høyt stipulert forbruk. Slike abonnenter kan anbefales å innføre vannmåling. Alternativt kan kommunen kategorisere sine abonnenter slik at for eksempel alle boenheter over 160 m2 betaler for maks. 200 m3/år.

Vannmålerpolicy for husholdningsabonnenter

For næringsbygg og andre bygninger som ikke brukes som bolig, er hovedregelen at årsforbruket, eventuelt den variable delen av årsgebyret, beregnes på grunnlag av målt vannforbruk.

For husholdningsabonnentene må kommunen ta stilling til om forbruket skal stipuleres etter areal eller om kommunen ønsker at flest mulig eller alle skal ha vannmåler.

Bruk av vannmåler gir et mer rettferdig gebyrsystem, da korrekt stipulering etter areal er vanskelig. Bruk av vannmålere koster mer for abonnentene da det er kostnader knyttet til både installering, kontroller og utskifting. Dersom kommunen ikke ønsker å innføre vannmålere hos alle husholdningsabonnentene, bør stipuleringen etter areal gjøres iht. anbefalt praksis. Det er videre viktig med god informasjon til abonnentene om at installasjon av vannmåler kan gi et mer korrekt grunnlag for gebyrberegning og at kostnadene med vannmåler særlig kan lønne seg for boliger med stort areal og lite forbruk.

Dersom kommunen velger å innføre vannmålere for alle abonnenter, og hvis kommunen eier alle vannmålerne, er det unødvendig å opprettholde vannmålerleie. Det vil være enklere at kostnadene inngår i det ordinære gebyrgrunnlaget som en del av selvkost.