Interkommunalt VA-samarbeid

Det er i utgangspunktet kommuner som er ansvarlig for produksjon av de gebyrfinansierte vann- og avløpstjenestene. Mange kommuner i Norge samarbeider om deler av tjenesteproduksjonen med andre kommuner for å oppnå kvalitetsmessig gode tjenester til lavest mulig kostnad. Samarbeidet kan være med en nabokommune eller gjennom et interkommunalt selskap, som produserer hele eller deler av tjenesten for kommunene som deltar i samarbeidet. 

Dersom andre enn kommunen selv skal produsere hele eller deler av den kommunale tjenesten trer i utgangspunktet regelverket om offentlige anskaffelser inn (lov og forskrift om offentlige anskaffelser).
EU retten har imidlertid laget unntaksregler slik at offentlige virksomheter kan samarbeide om offentlig tjenesteproduksjon uten at tjenestene må konkurranseutsettes. 

Når et selskap eller en kommune produserer vann- og avløpstjenester basert på unntaksreglene fra konkurranseregelverket, skal tjenestene produseres iht. selvkostprinsippet. Virksomheten som produserer tjenesten må dokumentere selvkost iht. selvkostforskriften overfor kommunen, slik at kostnadene avregnes iht. dette.

I dette kapittelet gjennomgår vi hvilke forutsetninger som må være til stede for at unntaksbestemmelsene fra anskaffelsesregelverket skal gjelde.

For samarbeid som ikke faller inn under disse unntaksbestemmelsene eller hvor en kommune velger å kjøpe hele eller deler av selvkosttjenesten i markedet, vil anskaffelsen måtte settes ut på anbud i henhold til lov om offentlige anskaffelser. Markedsprisen som kommunen da betaler vil i disse tilfellene danne grunnlaget for selvkost.

Unntaksreglene fra anskaffelsesregelverket for utvidet egenregi

Anskaffelser av vann- og avløpstjenester fra et selvstendig rettssubjekt utenfor kommuneorganisasjonen skal i utgangspunktet konkurranseutsettes. Alternativt kan dette organiseres på en måte som oppfyller kriteriene til såkalt «utvidet egenregi», iht. unntaksreglene for «offentlig – offentlig» samarbeid i anskaffelsesforskriften §3-1 Utvidet egenregi:

Anskaffelsesloven og forskriften gjelder ikke ved utvidet egenregi, det vil si når oppdragsgiveren inngår kontrakter med et annet rettssubjekt

  1. a) som oppdragsgiveren utøver en kontroll over som svarer til den kontrollen han utøver over sin egen virksomhet,
  2. b) som utfører mer enn 80 prosent av sin aktivitet for oppdragsgiveren eller andre rettssubjekter som oppdragsgiveren kontrollerer, og
  3. c) som det ikke er direkte private eierandeler i.

I rapporten «Nye anskaffelsesdirektiver og unntaket for offentlig-offentlig samarbeid. Forholdet til norske interkommunale samarbeidsordninger», fra Kommunal og moderniseringsdepartementet i 2014, har advokatfirmaet Hjort vurdert hvilke typer organisering av samarbeid som oppfyller kriteriene i anskaffelsesforskriften §3-1 Utvidet egenregi:

Aksjeselskap kan oppfylle kravene forutsatt: 

  • Kun kommunale eiere
  • Selskapet har ikke økonomisk utbytte for eier som formål/ikke betale utbytte
  • Vedtektsfeste at generalforsamlingen (eierne) behandler saker som er viktig for at eierne i fellesskap skal kunne kontrollkriteriet
  • Minst 80 % av selskapets omsetning skal være rettet mot eierne

Interkommunalt selskap iht. IKS-loven kan oppfylle kravene forutsatt:

  • Selskapsformen tillater kun kommuner, ev. fylkeskommuner som eiere
  • Selskapet skal ikke ha økonomisk utbytte for eierne som formål/ikke betale utbytte
  • Selskapsavtalen må sikre at mindretallseiere har nødvendig innflytelse, slik at representantskapet (eierorganet) kan oppfylle kontrollkriteriet i fellesskap
  • Minst 80 % av selskapets omsetning skal være rettet mot eierne

Organisering av samarbeidet om produksjon av vann- og avløpstjenester som vertskommunesamarbeid vurderes til ikke å oppfylle kriteriene. De andre deltakerkommunene enn vertskommunen har ikke tilsvarende kontroll som i egen kommune (punkt a kontrollkriteriet) i et vertskommunesamarbeid. Vertskommunesamarbeid er en samarbeidsform som passer for samarbeid om myndighetsutøvelse som tilsyn med mindre avløpsanlegg m.m., der ikke anskaffelsesregelverket gjelder.  

Når et kommunalt eller interkommunalt selskap skal produsere vann- og avløpstjenester for eierkommunen/e basert på unntaksreglene for utvidet egenregi, trenger ikke kommunen/e konkurranseutsette anskaffelsen forutsatt at selskapet organiseres slik at kriteriene som beskrevet for aksjeselskap og IKS oppfylles.

Reglene om beregning av selvkost vil da gjelde på samme måte som om kommunen selv hadde produsert tjenesten.

Unntaksreglene for utvidet egenregi gir ingen regler for den øvrige omsetningen selskapet ev. måtte ha, dvs. omsetning for andre enn eierne. Dette kan være produksjon av VA-tjenester for andre kommuner enn eierkommunene, basert på enerettstildeling og selvkost, eller det kan være salg av varer og tjenester i markedet.

Tildeling av enerett til annen offentlig virksomhet

For at kommuner kan få utført vann- og avløpstjenester av en annen kommune eller selskap som de ikke er medeiere i uten å konkurranseutsette, kan det gjøres en såkalt enerettstildeling. Det er bare aktuelt med enerettstildeling dersom det ikke finnes et marked for kjøp av den aktuelle tjenesten slik at hensynet til konkurranse må tilsidesettes. Dersom det gjøres en enerettstildeling skal tjenesten utføres til selvkost og tildelingen må som hovedregel kunngjøres.  

Av anskaffelsesforskriften §2-3 følger at anskaffelsesregelverket ikke gjelder for «tjenestekontrakter som oppdragsgiveren inngår med en annen oppdragsgiver som har en enerett til å utføre tjenesten. Dette gjelder bare når eneretten er tildelt ved lov, forskrift eller kunngjort forvaltningsvedtak som er forenlig med EØS-avtalen.» Dette unntaket skal sikre at oppgaver av allmenn interesse, som en offentlig oppdragsgiver bør utføre, kan skje når særlige forhold tilsier dette.

Det er fire vilkår som må oppfylles for at kommunene kan gjøre en enerettstildeling:  

  1. Det må være en tjenestekontrakt
  2. Virksomheten som tildeles kontrakten må være en offentlig oppdragsgiver
  3. Virksomheten må ha fått tildelt enerett på aktuelt tjenesteområde iht. lov, forskrift eller kunngjort forvaltningsvedtak
  4. Tildelingen må være forenlig med EØS-avtalen

Punkt 1 betyr at enerett kan benyttes til offentlig tjenestekjøp som dekker allmenhetens behov, slik vann- og avløpstjenester gjør.

En kommune eller et heleid offentlig vann- og avløpsselskap som skal få tildelt kontrakten må være opprettet for å tjene allmenhetens behov og ikke ha økonomisk aktivitet som formål, for å oppfylle kriteriet nr. 2. Dersom kontrakten skal tildeles et vann- og avløpsselskap som har både selvkost og økonomisk aktivitet som formål, må tildelingen gjøres til selvkostselskapet.

For å sikre at ev. markedsaktører blir kjent med at det er gjort en enerettstildeling og at konkurranse er satt til siden, må kommunen gjøre et formelt forvaltningsvedtak og med påfølgende kunngjøring, jfr. punkt. 3.

Punkt 4 innebærer at enerett ikke tildeles for å omgå anskaffelsesreglene, men fordi det er nødvendig for å løse oppgaver av allmenn interesse. Den som tildeler eneretten, må dokumentere at det er gjort en vurdering av nødvendigheten.