Markedsaktivitet

Kommuner, kommunale foretak og aksjeselskap, samt interkommunale selskap som produserer lovpålagte vann- og avløpstjenester til innbyggerne og/eller eierkommunene, har mulighet til å gjenvinne ressursene i vann- og avløpsvannet som del av den sirkulære økonomien. Det er muligheter for produksjon og salg av strøm, varme, biogass samt omsetning av slamrelaterte produkter. De større kommunene og selskapene med god kompetanse har også mulighet til å tilby tjenester til andre enn egne abonnenter og eierkommuner.

Dersom slik virksomhet har et visst omfang, og det skjer i reell konkurranse med private konkurrenter i et marked, er det økonomisk aktivitet. Dette krever at kommunen eller selskapet gjør seg kjent med regelverket for offentlige virksomheters økonomiske aktivitet, slik at det ev. gjøres de nødvendige tiltakene for å opptre lovlig i markedet.

I denne delen av veilederen gis en kortfattet oversikt over EØS-avtalens regelverk for såkalt ulovlig statsstøtte, som de offentlige vann- og avløpsvirksomhetene kan bli omfattet av. Det gjøres også rede for hva som kan være økonomisk aktivitet, hva som defineres som ulovlig statsstøtte og hvilke tiltak som må iverksettes.  

Siden regelverket er komplisert, må den enkelte kommune eller selskap som ønsker å utvikle mulighetene for å tjene penger i markedet, søke faglig rådgiving for å avklare hvilke tiltak som ev. må iverksettes for å overholde regelverket.

Se veileder fra Nærings- og fiskeridepartementets Veileder om offentlig støtte og hva som er økonomisk aktivitet (del 3, punkt 15.1).

ESA mener Norge bryter med EØS-reglene om ulovlig statsstøtte ved at offentlige organer får skattefritak og har konkursimmunitet når de konkurrerer i samme marked som private aktører.

Av oppslag på regjeringens nettsider 4. mai 2021 fremgår det at regjeringen vil løse ESA-saken ved å se på sektorvise tiltak. Vi vil oppdatere nettsiden når regjeringen eventuelt kommer med nye retningslinjer som klargjør hva den kommunale vann- og avløpssektoren må foreta seg for å opptre korrekt som markedsaktør.

Økonomisk aktivitet i EØS retten

Når offentlige aktører utfører aktiviteter som ikke er lovpålagt, og som innebærer å tilby varer og tjenester i et marked, er det økonomisk aktivitet i EØS-rettslig forstand og vil være omfattet av EØS-avtalens forbud mot statsstøtte.

Det er ikke avgjørende for vurderingen om det er økonomisk aktivitet at aktiviteten er drevet med overskudd/fortjeneste som formål. Det avgjørende er om aktiviteten i realiteten konkurrerer med andre, profittorienterte tilbud. Det er ikke avgjørende at en vare eller tjeneste teoretisk kunne vært tilbudt av en konkurrent.  

En kommune eller et avløpsselskap kan f. eks. ha ledig kapasitet på behandling av slam med produksjon av biogass. Restkapasiteten selges til industribedrifter som produserer organisk avfall eller bønder med husdyrgjødsel. Salg av denne typen restkapasitet/marginal aktivitet påvirker ikke den rettslige vurderingen av om dette er å anse som økonomisk aktivitet. Dersom det reelt sett er konkurrenter, offentlige eller private, er dette økonomisk aktivitet.

Utførelse av vann- og avløpstjenester til andre enn egne abonnenter i en kommune eller for eierkommunene for et selskap, kan være økonomisk aktivitet dersom det finnes andre konkurrenter som også kan tilby tilsvarende tjenester. Salg av tjenester eller produkter gjenvunnet av «råvarene» i vann- og avløpsanleggene, som strøm, fjernvarme og biogass m.m. i markedet i konkurranse med andre aktører, er økonomisk aktivitet.  

Når kommuner eller et selskap deltar i anbudskonkurranser om å tilby tjenester til andre, er det helt klart økonomisk aktivitet.

EØS-avtalens forbud mot statsstøtte

«I utgangspunktet kan det offentlige drive med enhver økonomisk aktivitet det selv ønsker med de unntak som følger av norsk særlov. EØS-avtalen begrenser ikke hva det offentlige kan gjøre, men setter regler for hvordan det skal foregå dersom det offentlige velger å drive økonomisk aktivitet», jfr. Veileder om offentlig støtte fra Nærings- og fiskeridepartementet.

Når en offentlig aktør, som kommuner og offentlig eide selskap i vannbransjen, skal tilby varer og tjenester i et marked i konkurranse med private aktører, må den offentlige virksomheten opptre iht. det såkalte markedsaktørprinsippet i EØS-regelverket om ulovlig statsstøtte.

EØS-avtalen artikkel 61 forbyr som hovedregel offentlig støtte til næringslivet. Kommuner og offentlig eide vann- og avløpsselskap er å anse som næringslivet dersom de blir markedsaktører. Offentlig statsstøtte som ev. gir konkurransefordeler i denne sammenhengen vil være:  

  • Kommuner og kommunale foretak har skattefritak dersom ikke den spesifikke tjenesten har skatteplikt i skatteloven
  • Lån og garantier på ikke-markedsmessige vilkår, som lån til selvkostvirksomhetene
  • Kommuner, kommunale foretak samt interkommunale selskap organisert som IKS, er skjermet mot konkurs
  • Bruk av offentlig infrastruktur, mannskap og lokaler som ikke betaler markedsmessig vederlag
  • Kryss-subsidiering mellom selvkostaktiviteter og den økonomiske aktiviteten

I tillegg kan det være ren offentlig støtte til investeringstiltak eller lignende som også kan defineres som ulovlig. I slike tilfeller må virksomheten forsikre seg om at den økonomiske støtten er lovlig iht. EØS-regelverket. Det er summen av alle disse formene for statsstøtte som kan være ulovlig dersom det overstiger grensen for såkalt «bagatellmessig støtte».

Bagatellmessig støtte er lovlig

EU-kommisjonen har vedtatt at forbudet mot offentlig støtte ikke får anvendelse på støttebeløp opp til 200 000 euro fordelt over tre regnskapsår. Slik støtte anses som bagatellmessig støtte (de minimis aid). Beløpet gjelder samlet offentlig støtte over tre år. Dersom den samlede støtten utgjør over 200 000 euro fordelt på tre regnskapsår er det ulovlig statsstøtte.

Skatteplikt

Kommuner og kommunale foretak har ikke skatteplikt dersom ikke virksomheten eller den aktuelle tjenesten er skattepliktig i skatteloven § 2-5. Fylkeskommune og kommune. I dag er f. eks. håndtering av næringsavfall skattepliktig selv om kommuner og kommunale foretak samler inn og behandler dette. Overskudd på salg av vann- og avløpstjenester som selges i et marked er ikke skattepliktig dersom virksomheten ikke er skattepliktig. Aksjeselskap og interkommunale selskap organisert etter IKS-loven er skattepliktig.

Konkursimmunitet

Kommuner, kommunale foretak og interkommunale selskap iht. IKS-loven kan ikke gå konkurs. Dette kan gi en konkurransefordel med enklere og billigere finansiering av investeringer. Kommuner og interkommunale selskap kan som følge av dette fullfinansiere vann- og avløpsinvesteringene på selvkostanlegg med lån uten egenkapital og renten ligger under vanlig markedsrente. Dersom slike anlegg også benyttes til den økonomiske aktiviteten uten påslag, kan dette være en konkurransefordel i den offentlig aktørens favør.

Kryss-subsidiering med selvkostområdet?

Kryss-subsidiering oppstår dersom kostnadsfordelingen mellom selvkost og den økonomiske aktiviteten ikke er korrekt og/eller ved manglende internprising, og slik at selvkostvirksomheten bærer en for stor andel av kostnadene. Hvis for eksempel fellestjenester, administrasjon, ansatte, utstyr eller lokaler kommer både selvkost og den økonomiske delen av virksomheten til gode, mens kostnadene bæres av selvkostdelen, gir dette en fordel for den konkurranseutsatte delen av virksomheten. I slike tilfeller dekker ikke den EØS-rettslig økonomiske aktiviteten sine egne kostnader. Andre eksempler på kryss-subsidiering er hvor ledig kapasitet i selvkostvirksomheten benyttes til å produsere konkurranseutsatte tjenester, eller hvor det investeres i maskiner og utstyr i selvkostdelen av virksomheten som gir lavere driftskostnader i den konkurranseutsatte delen.

Markedsaktørprinsippet og markedsaktørtesten

Når en offentlig virksomhet opptrer i et kommersielt marked, må de som markedsaktør handle på samme måte som en sammenlignbar, rasjonell og profittorientert privat aktør ville ha gjort under tilsvarende omstendigheter. Det betyr at det skal være utsikter til normal avkastning på kapitalen. Tiltak som ikke skjer på markedsvilkår, kan innebære en økonomisk fordel for den offentlige virksomheten og kan derfor være i strid med statsstøtteforbudet. Effekten av den økonomiske fordelen er også av betydning for vurdering av ulovligheten. 

For å avgjøre om et konkret tiltak utgjør statsstøtte må man utføre markedsaktørtesten. Det innebærer å vurdere om det aktuelle tiltaket er gjort på markedsmessige vilkår ved å sammenligne de faktiske vilkårene for det offentlige foretaket med hva en rasjonell privat aktør ville godtatt under tilsvarende omstendigheter. Den eventuelle ulovlige statsstøtten vil være differansen mellom vilkårene for den offentlige investeringen og en sammenlignbar antatt, privat investering på markedsvilkår. Den samlede støtten må overstige 200 000 euro i løpet av tre år for å være ulovlig.

Tiltak som skiller selvkostaktiviteten fra økonomisk aktivitet iht. markedsaktørprinsippet:

Bruk av felles ressurser med selvkostvirksomheten skal verdsettes til markedspriser, dvs. med påslag utover selvkost som gir avkastning på kapitalen:

  • Arbeidskraft og tjenester
  • Kjøp av råvarer fra selvkostvirksomheten som kan benyttes til gjenvinning/produksjon av produkter/tjenester for salg i markedet
  • Bruk av ledig kapasitet på selvkostfinansiert infrastruktur

Finansiering av investeringer på kommersielle vilkår uten garantier, og som ofte vil kreve en egenkapitalandel

Når oppstår behov for tiltak

Etter flere klagesaker mot norske offentlige virksomheters praksis mht. økonomisk aktivitet som er i strid med regelverket, opprettet ESA, som er EUs overvåkingsorgan for EØS-avtalen, en undersøkelsessak mot Norge i 2015. Norge må gjøre endringer i regelverket og ESA foreslår at følgende tiltak vil være formålstjenlig:

1 ESA mener det må vurderes tiltak for å motvirke kryss-subsidiering

  • Norge stiller i dag ikke krav om regnskapsmessig eller organisatorisk skille
  • En viss risiko for kryss-subsidiering (dvs. at offentlige midler tilflyter/brukes på den markedsutsatte økonomiske aktiviteten).

2 ESA har anmodet om at det kreves avkastning på økonomisk aktivitet

  • Må følge markedsaktørprinsippet

3 Økonomisk aktivitet i konkurranse på markedet legges i selskaper

  • Selskap som er skattepliktige
  • Selskap som kan gå konkurs

Regjeringen oppnevnte i 2016 Hjelmeng-utvalget som skulle foreslå tiltak for å sikre like konkurransevilkår mellom offentlig og privat virksomhet når de driver EØS-rettslig økonomisk aktivitet i et marked. Utvalget foreslo at all økonomisk virksomhet, uavhengig av aktivitetens påvirkning på konkurransen i markedet, skal underlegges ESA sine formålstjenlige tiltak. De foreslo i tillegg å opprette et eget tilsynsorgan for å føre kontroll med oppfyllelsen av markedsaktørprinsippet.

På grunn av stor motstand mot forslaget valgte Nærings- og fiskeridepartementet å gjennomføre ytterligere utredninger med fokus på samfunnsøkonomisk nytte av tiltakene. Oslo Economics har levert to delutredninger, en med kartlegging av omfanget av økonomisk aktivitet i regi av offentlige virksomheter i Norge (2019) og en hovedrapport med forslag til tiltak basert på aktivitetenes omfang og påvirkning på konkurransen (januar 2020).

Ifølge regjeringen er mye av markedsaktiviteten i kommunene knyttet til sektorer som allerede er regulert for å tilpasse seg kravene i EØS-retten, og at større økonomisk aktivitet ofte er utskilt i selskaper som betaler skatt og kan gå konkurs.

Regjeringen foreslår derfor ikke en generell regulering av skatteplikt eller krav om separate regnskap, men en sektorgjennomgang med sikte på regulering av de aktivitetene og sektorene der det er behov, se oppslag på regjeringens nettsider 4. mai 2021.

Oslo Economics foreslår i samfunnsøkonomisk utredning for Nærings- og fiskeridepartementet 2020, følgende grenser for tiltak ift. EØS-regelverket om ulovlig statsstøtte:

  • Regnskapsmessig skille for forventet årlig omsetning mellom 5 og 12 mill. kroner.
  • Organisatorisk skille dersom forventet årlig omsetning overstiger 12 mill. kroner.
  • Ingen tiltak ved årlig omsetning under 5 mill. kroner, under forutsetning av at en slik omsetning ikke utgjør en stor markedsandel i det aktuelle markedet

Med omsetning over 12 mill. kroner/år og 25 % margin, blir selskapsskatten potensielt høyere enn 200 000 euro over tre år, som er grensen for bagatellmessig statsstøtte i EØS-regelverket:

  • Kommunen/selskapet etablerer et eget aksjeselskap for den økonomiske aktiviteten, slik at selskapet betaler skatt på overskuddet.
  • andre støttebeløp vil også påvirke grensen for når det er riktig å etablere et organisatorisk skille

Med omsetning under 12 mill. kroner/år og 25 % margin, blir selskapsskatten lavere enn 200 000 euro over tre år:

  • Selv om kommunen eller foretaket ikke er skattepliktig, trenger de ikke å opprette et aksjeselskap for den økonomiske aktiviteten slik at skatteplikt oppstår fordi skattefordelen anses som bagatellmessig
  • Det kan imidlertid skje endringer i skattelovgivningen slik at all økonomisk aktivitet blir skattepliktig uavhengig av organiseringen

Virksomheten kan motta annen form for statsstøtte som påvirker om grensen for ulovlig statsstøtte overskrides.

Ingen tiltak

Det blir sannsynligvis ikke krav i norsk lovgivning til spesielle tiltak dersom kommunen eller selskapet bedriver økonomisk aktivitet i liten skala, dvs. der verdien av samlet statsstøtte ikke overstiger 5 mill. kroner pr. år.

For all aktivitet i vann- og avløpsvirksomheten som det ikke føres særregnskap for, og der kostnadene i utgangspunktet føres på funksjonene for vann- og avløp, må inntektene fra aktivitetene trekkes fra bruttokostnadene slik at selvkostregnskapet blir korrigert.

Regnskapsmessig skille

Dersom den økonomiske aktiviteten har eller har som mål å oppnå en omsetning på mellom 5 og 12 mill. kroner pr. år, må det etableres et regnskapsmessig skille mellom selvkost og den økonomiske aktiviteten. Det betyr at alle kostnader som gjelder den økonomiske aktiviteten skal føres direkte i regnskapet. Alle kostnader inkl. kapitalkostnader, som er felles for selvkostvirksomheten, og den økonomiske aktiviteten skal fordeles forholdsvis etter bruk for å hindre kryss-subsidiering.

Aktuelle felles ressurser er bruk av restkapasitet på selvkostanlegg, bruk av lokaler, mannskap, maskiner og utstyr. Avhengig av omfanget av fordelte kostnader fra selvkostvirksomheten, må det vurderes om det må gjøres et påslag utover selvkost. Ved stort omfang kan summen av statsstøtte som følge av ikke-markedsprising av innsatsfaktorene, komme over grensen for ulovlig statsstøtte.  

Dersom den økonomiske aktiviteten skal bruke råvarer produsert i selvkostvirksomheten til å produsere varer for salg i et marked, og der produksjonskostnadene ikke kan fordeles forholdsvis, må selvkost kompenseres for verdien av råvarene til markedspris. Dette kan være biogass, varme i avløpsvannet, slam m.m.

Dersom den økonomiske aktiviteten trenger å investere i egne anlegg eller utstyr, må dette finansieres med lån til markedsmessige vilkår, da denne typen investeringer ikke vil være nødvendige kostnader for selvkosttjenestene, jfr. forurensingsforskriften §16-1.  

Dersom virksomheten er en kommune eller et kommunalt foretak som ikke er skattepliktig, vil et slik regnskapsmessig skille inntil videre ikke utløse skatteplikt på overskuddet på den økonomiske aktiviteten. Så lenge omsetningen er under 12 mill. kroner pr. år, vil statsstøtten som skattefritaket representerer være lovlig iht. EØS-reglene. Grensen for å innføre regnskapsmessig skille kan imidlertid være lavere enn denne omsetningen dersom virksomheten nyter godt av annen statsstøtte slik at grensen for bagatellmessig støtte overstiges.

Overskuddet på den økonomiske aktiviteten vil, selv om det ikke er skattbart i kommuner og foretak, være fri egenkapital. Slik kapital kan benyttes som egenkapital i ev. nye investeringer i økonomisk aktivitet.

Organisatorisk skille

Dersom den økonomiske aktiviteten har eller har som formål å oppnå en omsetning over 12 mill. kroner. pr. år, må det etableres et aksjeselskap for den økonomiske aktiviteten. Slik blir selvkostvirksomheten og den økonomiske aktiviteten liggende adskilt i to ulike juridiske enheter med ulike formål.

Ved etablering av et aksjeselskap for den økonomiske aktiviteten (markedsselskapet) blir rammebetingelsene like med private selskap i markedet. Et aksjeselskap har skatteplikt og kan gå konkurs. Aksjeselskapet har eget resultatregnskap og balanse og det blir enkelt å føre kontroll med transaksjonene mellom selvkostvirksomheten og markedsselskapet. Selskapet må opptre fullt ut iht. markedsaktørprinsippet.

Dersom markedsselskapet skal benytte offentlig finansiert infrastruktur, offentlige lokaler, ansatte, maskiner og utstyr må dette leies inn på markedsmessige vilkår fra kommunen eller selvkostselskapet. Dersom selskapet skal benytte råvarer skapt fra selvkostvirksomhet til produksjon og salg av varer i markedet, må selvkostvirksomheten kompenseres for bruk av råvarene til markedspris. Dette kan være biogass, varme i avløpsvannet, slam m.m. Inntektene fra denne type salg og utleie fra selvkostvirksomheten må inntektsføres på selvkosttjenesten slik at selvkost reduseres.

Overskuddet i markedsselskapet etter skatt er fri egenkapital som kan anvendes som egenkapital i nye investeringer i økonomisk aktivitet. Når selskapet skal ta opp lån må dette skje på normale markedsvilkår, som innebærer at finansinstitusjonen vil vurdere risiko og selskapet må stille med egenkapital i finansieringen. Fri egenkapital er derfor en forutsetning for å kunne drive økonomisk aktivitet i større skala. Dersom aksjeselskapet trenger egenkapital i oppstarten eller for finansiering av prosjekter, kan ikke eierne la denne egenkapitalen inngå i selvkostregnskapet slik at det finansieres av VA-gebyrene.   

Selskapet for økonomisk aktivitet vil ha eget styre, som bør ha relevant kompetanse for å vurdere markedsmuligheter, samt foreta beslutninger som sikrer nødvendig avkastning på kapitalen som investeres, slik at selskapet lykkes med forretningsvirksomheten.

Eksempel på regnskapsmessig skille Bergen Vann KF

Bergen Vann KF gjennomførte i 2013 en prosess med etablering av regnskapsmessig skille mellom gebyrfinansierte tjenester og konkurranseutsatt virksomhet.

Bergen Vann etablerte en fordelingsmodell for å sikre regnskapsmessig skille.

Fordelingsmodellens formål er objektivt å henføre alle direkte og indirekte inntekter og kostnader til prosjektene innenfor gebyrfinansiert- og konkurranseutsatt virksomhet. Modellen er bygget opp rundt forutsetningen om at alle kostnader og inntekter skal kunne fordeles til et prosjekt og en seksjon enten ved direkte henføring eller basert på utvalgte fordelingsnøkler.

Vedlagte eksempel fra Bergen Vann viser hvor kompleks prosessen med etablering av regnskapsmessige skiller er. Den kan også gi viktige tips til andre som skal gjennomføre et slikt arbeid.