Hvilke kostnader kan knyttes til den kommunale vann- og avløpssektoren?

Kostnader i vann og avløpssektoren kan være knyttet til strategiske oppgaver, myndighetsutøvelse eller til produksjonen av vann- og avløpstjenesten.

I det videre drøfter vi hva som vil være nødvendige kostnader for vann- og avløpssektoren innenfor hvert av de tre nivåene.  

Strategiske oppgaver

Kommunens strategiske oppgaver og overordnede planlegging er som hovedregel ikke en del av vann- og avløpssektoren.

Strategiske oppgaver omfatter blant annet administrasjonens aktiviteter knyttet til overordnet og helhetlig styring og kontroll av kommunens samlede virksomhet. Dette omfatter planlegging, rapportering, økonomiforvaltning, risiko- og internkontrollarbeid, personalforvaltning og lignende på overordnet nivå.  Denne type oppgaver utføres gjerne av kommunens administrative ledelse med tilhørende stabsfunksjoner og er som hovedregel ikke henførbare til selvkost, jfr. selvkostforskriftens § 4, 3. ledd.

Kommunalsjefer, sektorledere, samt stab er imidlertid likevel henførbare til selvkost i den grad de utfører strategisk arbeid som utfyller eller understøtter selvkosttjenesten i samsvar med selvkostforskriftens § 4 andre ledd.

Medarbeider i vann- og avløpssektoren kan også være viktige bidragsytere i kommunens strategiske planprosesser knyttet til planer som omfatter vann- og avløp. Dette fordi ansatte i sektoren har viktig kompetanse på vannområdet og fordi resultatet av planleggingen vil få konsekvenser for vann- og avløpssektoren. Deres arbeid er henførbare til selvkost.

Strategiske oppgaver som utføres av daglig leder og hans stab i et selskap e.l. som kun yter selvkosttjenesten, må som utgangspunkt regnes som henførbare til selvkost, jfr. KMDs veileder til selvkostforskriften punkt 7.4.

Kommunens arbeid med hovedplaner for vann og avløp kan ligge i en gråsone mht. om selvkost skal finansiere hele eller deler av arbeidet.

En hovedplan for avløp som tar utgangspunkt i kommuneplanens utbyggingsstrategi, prinsippene for overvannsløsninger og eventuelt resultatene av en vannmiljøplan, og som har som formål å planlegge utbygging og fornyelse av den kommunale avløpsinfrastrukturen vil etter Norsk Vanns vurdering i sin helhet kunne være en nødvendig kostnad siden arbeidet er en viktig forutsetning for den fremtidige produksjonen av avløpstjenesten.

Dersom planarbeidet også skal vurdere hvilke tiltak som skal gjøres i eksempelvis spredt bebyggelse for å oppfylle kravene i vannforskriften, vil det kun være avløpssektorens deltakelse i planarbeidet som er nødvendig kostnad.

Vassdrags- eller fjordovervåking kan skje på et overordnet strategisk nivå, som grunnlag for å karakterisere tilstanden eller som grunnlag for å vurdere tiltak. Slik overvåking vil ikke være en nødvendig kostnad for avløpssektoren. Hvis vassdrags- eller fjordovervåking er et vilkår i utslippstillatelsen for et avløpsrenseanlegg, kan det likevel vurderes som en nødvendig kostnad for avløpssektoren. Utvidet overvåking kan også være en del av beslutningsgrunnlaget for nye rensekrav, noe som gjør det til en nødvendig kostnad.

Myndighetsutøvelse

Med utøvelse av offentlig myndighet menes å fatte beslutninger, vedta tiltak mv. overfor private rettssubjekter i kraft av offentligrettslige regler og uten grunnlag i privatrettslige avtaler.

Myndighetsutøvelse som ikke skal finansieres med avløpsgebyr

Ikke alle oppgaver som kommunen skal utføre som forurensningsmyndighet er en del av vann- og avløpssektoren. I kommuner der den kommunale avløpssektoren har ansvar for utslipp fra mindre tettbebyggelser, vil kommunen også ha rollen som forurensningsmyndighet for disse utslippene. Rollen som forurensningsmyndighet er ikke en del av virksomheten i avløpssektoren og bør, så langt det er mulig, ivaretas av en annen enhet/person i kommunen, slik at vann- og avløpssektoren ikke kontrollerer seg selv.

Alle kommuner er forurensningsmyndighet for mindre utslipp. Oppgaver knyttet til kontroll, pålegg og oppfølging av tiltak for disse utslippene er ikke en del av avløpssektoren og heller ikke en nødvendig kostnad for avløpssektoren av andre grunner. På bakgrunn av sin fagkompetanse kan ansatte i vann- og avløpssektoren gjøre arbeid som forurensningsmyndighet overfor mindre utslipp. Kostnadene med dette kan imidlertid ikke dekkes av vann- og avløpsgebyrene. Kostnaden knyttet til slikt arbeide må derfor tilbakeføres selvkostområdet for hindre en kryss- subsidiering. (LINK)

Kommunens oppgaver knyttet til saksbehandling og tilsyn med kommunale eller private avløpsanlegg i kommunen kan iht. forurensningsforskriften § 11-4 dekkes gjennom å etablere særskilte saksbehandlings- og kontrollgebyrer.

Kommunens rolle som plan- og bygningsmyndighet er som regel ikke knyttet til driften av vann- og avløpssektoren og saksbehandlingen skal da ikke finansieres med vann- og avløpsgebyr.

Vann- og avløpsvirksomheten bidrar imidlertid ofte med råd og krav til nye bygninger og veger som er under planlegging og som skal knyttes til eller på annen måte vil påvirke kommunale vann- og avløpsledninger. Det kan gå mange «runder» før den planlagte løsningen er god nok. Denne type planarbeid er så tett knyttet til driften av vann- og avløpssektoren at det kan finansieres med vann- og avløpsgebyr

Myndighetsutøvelse som kan finansieres med vann- og avløpsgebyr

Når kommunen gir pålegg til eksisterende abonnenter om å gjøre tiltak på sine anlegg eller til nye abonnenter om å knytte seg til det kommunale anlegget, er vedtakene så tett knyttet til driften av vann- og avløpssektoren at det kan finansieres med vann- og avløpsgebyr, jfr. selvkostforskriftens § 4 2 ledd.

Pålegg til eksisterende abonnenter om å gjennomføre tiltak på private anlegg

Kommunens ansvar for tiltak på vann- og avløpsanleggene strekker seg fram til grensesnittet for eierskap som er definert i abonnementsvilkårene, mens abonnentene er ansvarlig for å vedlikeholde og fornye den private delen. Kommunen har både hjemler i lov og forskrift og hjemler i abonnementsvilkårene for å pålegge/kreve at abonnentene gjør tiltak på sine private anlegg.

Eksempler på vedtak som er en nødvendig kostnad på henholdsvis vann- og avløpssektoren:

  • Når kommunens vann- og avløpssektor fornyer de kommunale ledningene i et område, separerer de gjerne også avløpsledningene. Med hjemmel i forurensningsloven § 22 annet ledd kan kommunen pålegge abonnentene å foreta en tilsvarende omlegging eller utbedring av de private avløpsledningene som kommunen gjennomfører.
  • Som forurensningsmyndighet kan kommunen etter forurensningsloven § 22 annet ledd (ev. etter forurensingsloven § 7) pålegge private å utbedre sin stikkledning. Dette er aktuelt hvis kommunen påviser at det er en lekkasje på ledningen.
  • Som plan- og bygningsmyndighet kan kommunen pålegge sikring og istandsetting av bygning og installasjoner etter plan- og bygningsloven § 31-3, slik at det ikke oppstår fare for skade på, eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø. Denne bestemmelsen hjemler pålegg om utbedring av vannlekkasjer på private stikkledninger.

Som eier av vann- og avløpsanlegg kan kommunen også benytte sine abonnementsvilkår til å kreve at abonnentene utbedrer lekkasjer på sine vann- og avløpsledninger. Abonnementsvilkårene gir imidlertid ikke kommunen samme sanksjonsmuligheter (tvangsmulkt mv.) overfor abonnenter som ikke følger opp kravet.

Tilskudd til private anleggseiere som har fått pålegg/krav fra kommunen er ikke en nødvendig kostnad, og må derfor finansieres av kommunens frie inntekter.

Pålegg til nye abonnenter om å knytte eiendommen til kommunalt ledningsnett

Når kommunen har lagt kommunal vann- og avløpsledning i et område, kan kommunen som plan- og bygningsmyndighet pålegge eiendommene å knytte seg til det kommunale anlegget med hjemmel i plan- og bygningsloven § 27-1 og § 27-2. Dette arbeidet kan defineres som en del av vann og avløpssektorens nødvendige kostnader. Utgiftene som påløper for huseiere som kommunen har pålagt å knytte seg til offentlig ledning er ikke en nødvendig kostnad på henholdsvis vann- og avløpssektoren. Eventuelle tilskudd må derfor finansieres av kommunens frie inntekter.

Tjenesteproduksjon

Samlet selvkost er den totale kostnadsøkningen ved å produsere vann- eller avløpstjenesten.

Alle kostnader forbundet med vann- og avløpsproduksjonens kjerneoppgaver anses som nødvendige kostnader. Det samme gjør kostnader knyttet til stabs- og støttefunksjoner som utfyller eller understøtter selvkosttjenesten (LINK).

Tabellen under oppsummerer verdikjeden for produksjon av vann- og avløpstjenester. Alle kostnader i verdikjeden vil være nødvendige kostnader for anleggseierne.

Verdikjeden for produksjon av VA-tjenester:

Kjerneoppgaver:

Dette er handlinger som utføres og innsatsfaktorer som settes inn for kunne produsere og yte selvkosttjenesten. Det vil si dette er direkte driftskostnader og nødvendige investeringer knyttet til kjerne produksjonen av vann eller avløpstjenesten. Slike kostnader vil alltid defineres som nødvendige kostnader, se selvkostforskriftens § 4 første ledd (LINK)

Anleggseierne har et selvstendig ansvar for å gjennomføre tilsyn og nødvendige risikoanalyser for å kunne iverksette de tiltak for en god og sikker tjeneste (LINK). Tilsyn av eksisterende anlegg anses derfor som en kostnad direkte relatert til kjerne produksjonen.

Det knytter seg spesielle utfordringer til vurderingene av hva som er vil være en nødvendig investeringskostnad ved etablering av nye anlegg, samt hvilke regler som gjelder for kjøp av aksjer.

Det kan videre diskuteres hva som er «nødvendige kostnader» når det gjelder nye utviklingsprosjekter og hvor fremoverlente kommunene bør være når det gjelder innovasjon og FoU.  Vi kommenterer derfor dette spesielt nedenfor.

1) Investeringer i nye anlegg

Vi gir her noen eksempler på tilfeller hvor det kan være vanskelig å fastsette hva som er en «nødvendig kostnad» ved investering i nye anlegg.

Dimensjonen på anleggene

Mange nye vann- og avløpsanlegg dimensjoneres med en svært høy kapasitet sett ut ifra dagens behov. Når behovene i nær framtid er svært usikre, kan det være riktig. Det går imidlertid en grense for hvor mye en kan overdimensjonere. I mange tilfeller kan det være riktig å legge til rette for framtidige utvidelser.

Eksempler:

Ved å legge til rette for å bygge flere høydebasseng, kan utvidelsen av kapasiteten til vannbehandlingsanlegget utsettes i mange år. For vannbehandlingsanlegg skjer det dessuten hele tiden en teknologi-utvikling, dvs. at det ikke er hensiktsmessig at slike anlegg blir for gamle.

Det er ikke mulig å dimensjonere trykkavløpsledninger for en høy, framtidig kapasitet, samtidig som ledningsanlegget skal virke godt i mange år med lav tilrenning av avløpsvann. I slike tilfeller bygges ikke ledningen for høy kapasitet. Istedenfor legges det til rette for bygging av utjevningsbasseng som gjør det mulig pumpe store tilrenningstopper på en annen tid på døgnet.

En midlertidig overskuddskapasitet som tar høyde for en forventet befolkningsvekst og konsekvensen av fremtidige klimaendringer vil i de fleste tilfeller være økonomisk fordelaktig fremfor å måtte foreta stadig nye ombygginger og tilpasninger når behovene oppstår. En midlertidig overskuddskapasitet kan derfor anses som nødvendig kostnad. Det er imidlertid viktig at valget av kapasitet er godt begrunnet i planene for anlegget.

Fordyrende miljøtiltak.

Har en anledning til å investere i bærekraftige løsninger og tiltak som gir god sirkulær økonomi, dersom dette blir en dyrere løsning for abonnenten?

Det er en grense for hvor langt en kan gå i å velge dyrere alternativer. En kan derfor ikke legge inn kostnader som kan betraktes som unødvendig. En grunnleggende forutsetning må være at tiltaket vil innebære en fremtidig mer bærekraftig vann- eller avløpsproduksjon. Dette må dokumenteres ved bruk av anerkjente metoder for sammenligning av økte kostnader med redusert miljøpåvirkning.

Det kan være vanskelig å dokumentere fullt ut nytten av god driftssikkerhet. I slike tilfeller bør det utføres en enkel sårbarhetsanalyse for å lette valget mellom løsninger med forskjellige kostnader og forskjellig driftssikkerhet.

Et tiltak som på sikt vil innebære en økonomisk fordel for abonnenten vil være lettere å akseptere, enn et tiltak som kun har negativ økonomisk konsekvens for abonnenten. Samtidig stiller plan og bygningslovens §1-1 krav om økonomisk bærekraftighet, og forurensningsloven stiller krav om vern av det ytre miljø. Forurensingsforskriftens §14-5 har en bestemmelse om å velge beste tilgjengelige teknologi, blant annet for å begrense forurensning av resipienten som følge av overløp. De krav som stilles til sektoren gjennom lov og forskrift, vil alltid være nødvendige kostnader.

I EU jobber en aktivt med Finansbransjen for en ordning knyttet til at miljøvennlige prosjekter skal få billigere lån. «Taksonomi eller Green Deal» (LINK). Det ligger sterke krefter i dette arbeidet internasjonalt, og også Norge bør se en mot dette.

Vann- og avløpsanleggene består av mange, små enheter (som ledninger), og noen få, store enheter (som vannbehandlingsanlegg). Selv om en enkel ledning kan ha et svakt «miljøfotavtrykk», gjør det store antallet ledninger til at summen blir stor. Skal en oppnå bærekraft for vann- og avløpsvirksomheten som en helhet, må en derfor «tenke bærekraft» for alle typer anlegg.

Eksempel på et investeringstiltak hvor økonomi vurderes opp mot bærekraft.

  • I noen tilfeller kan en hente vann fra områder som ligger høyt over forbruksområdene. I slike tilfeller må vanntrykket i ledningsnettet reduseres. I vannkraftturbiner reduseres vanntrykket på en effektiv måte. Her tas vannets trykkenergi ut som elektrisk energi.
    Salg av elektrisk energi gir inntekter. En rekke, norske vannverk har turbinanlegg der energisalget dekker mer enn kostnadene ved å bygge og drive turbinanlegget. Det regnskapsmessige overskuddet reduserer gebyrene for vannforsyningen.
  • Mange avløpsrenseanlegg har en slambehandling som gir et energioverskudd; enten som varme eller biogass. Det er også vanlig å installere varmepumper, som tar ut varmeenergi fra det rensede avløpsvannet.
    Enkelte renseanlegg ligger nær bygninger med vannbåren varme, og kan det være lett å få solgt varmen til en god pris. Noen anlegg selger også biogass. Siden den produserte energien er et «biprodukt» ved vannrensing og slambehandling, vil nesten hele inntekten fra energisalget bidra til å redusere avløpsgebyrene. (LINK).
  • Selve produksjonen av energi i vannforsyningsanleggene og avløpsanleggene beskrevet ovenfor bruker ikke fossilt brensel, og vi kan derfor kalle dette for «grønn» energiproduksjon.

I vurderingen av om investeringen bør gjennomføres må samfunnsnytten av tiltaket ses opp mot ulempen dette vil ha for abonnentene i form av økte gebyr. Ved lav kostnad eller salgsmessig gevinst, blir ulempen for abonnenten liten eller helt borte. En vil da kunne gjennomføre tiltaket. Tiltakets lønnsomhet bør vurderes med perspektiv over noen år, da pris på strøm og lignende kan variere over tid.

Levetid for vann-og avløpsanlegg

Den største delen av investeringene i vann- og avløpsanlegg gjelder ledningsnettet. For å holde VAgebyrene nede er det avgjørende at det velges en kvalitet på nye VA-ledninger som gir en levetid på 100 år. Dette gjelder selv om den regnskapsmessige avskrivningstiden for nye VA-ledninger er 40 år (LINK).

2) Regelverket knyttet til kjøp av aksjer

Investeringer skal innarbeides i selvkost gjennom avskrivninger og kalkulatoriske renter. Innskutt aksjekapital og/eller annen egen kapital skal ikke avskrives, og kan derfor heller ikke kostnadsføres i selvkostregnskapet.

3) Kostnader med FOU og innovasjon

Det skal gjøres enorme investeringer i vann- og avløpsanlegg i årene framover. Siden kapitalkostnadene i denne bransjen i dag utgjør om lag 36 % av selvkost, er det særs viktig å gjøre riktige valg når det gjelder framtidens løsninger. Hvis kalkulasjonsrenten stiger med 1 prosentpoeng, vil andelen for kapitalkostnadene øke fra om lag 36,0 % til 39,7 % av samlet selvkost. Selvkostgrunnlaget vil øke med om lag 6 prosent på landsbasis (basert på 2019-tall).

Forskning vil være et viktig tiltak for å holde fremtidige investeringskostnader nede. Det kan selvsagt diskuteres hva som er «nødvendige kostnader», og hvor fremoverlente kommunene bør være. Det er opplagt at skal vi lykkes med å utvikle bransjen, er vi avhengig at noen går foran og aktivt søker innovative løsninger. Spørsmålet her er hva som vil være å anse som en nødvendig kostnad innenfor den kommunale vann- og avløpsvirksomheten og hva som vil være en statlig oppgave.

Grunnforskning bør etter Norsk Vanns vurdering være en statlig oppgave. Mens konkrete tiltak/prosjekt som vil bringe bransjen fremover vil kunne være en nødvendig kostnad på vann og avløpsområdet. En kan eksempelvis tenke seg at flere kommuner går inn i et spleiselag med andre aktører for å utvikle noe nytt på VA-området, deltar som pilotkunder for å teste nye løsninger eller tar del i forskningsprosjekt med stor viktighet for bransjen. Dette er tiltak som kan innebære at bransjen sparer investeringskostnader på sikt.

Norsk Vann har lenge jobbet for en ordning hvor forskning og utvikling kan finansieres gjennom et generelt påslag på gebyret. Slik regelverket er utformet, har en i Norge ikke anledning til å innarbeide noe prosentpåslag som kan dekke fremtidige kostnader til FoU og innovasjon. Dette vil i så fall være en type kalkulatorisk kostnad som ikke er tillatt pr i dag. En har i dag heller ikke anledning til å spare til fremtidig FoU og innovasjon for eksempel ved å opprette et investeringsfond finansiert av gebyr. FoU og innovasjonskostnader innarbeides i dag i selvkostgrunnlaget gjennom faktisk regnskapsføring knyttet til gjennomførte prosjekt.

4) RekrutTering og kompetanseutvikling

Rekruttering er en stor felles utfordring for vannbransjen, som krever innsats av mange aktører over flere år. I dagens situasjon kan det være nødvendig å benytte vann- og avløpsgebyrene til å etablere felles trainee-ordninger for bransjen.

Kostnader knyttet til utdanning av ingeniører og sivilingeniører til vannbransjen kan også i spesielle tilfeller anses om nødvendig selv om utdanning i utgangspunktet er en statlig oppgave.

Kostnadene kan være eksempelvis være bidrag til fellesfinansiert innsats i regi av Norsk Vann og/eller via regional vannassistanse eller annet interkommunalt samarbeid og/eller at kommunen eller selskapet gjennomfører tiltak selv.

5) Medlemskontingent

Det er fordelaktig for den kommunale vann og avløpsbransjen at aktører som Norsk Vann og driftsassistanser veileder og gir konkrete føringer på komplekse områder innenfor VA-faget.

Det vil være svært ressurskrevende om den enkelte kommune/selskap skal besitte samme type kompetanse alene eller alternativt skulle kjøpe tilsvarende tjenester i det private markedet. Medlemskontingent og støtte til felles bransjeprosjekter i regi av denne type aktører bør derfor ses på som en investering i helt nødvendig kompetanse.

Støttefunksjoner:

Dette er kostnader relatert til stabs og støttetjenester, fellestjenester og kontrollfunksjoner som utfyller eller understøtter selvkosttjenesten, Se selvkostforskriftens § 4 andre ledd om indirekte kostnader. Listen i tabellen over er ikke uttømmende (LINK).