Vann- og avløpssektoren

Den kommunale vann- og avløpssektoren

Produksjonen av kommunale vann- og avløpstjenester er, sammen med innsamling og behandling av husholdningsavfall, de dominerende kommunale selvkosttjenestene i Norge. 4,3 millioner innbyggere var i 2019 tilknyttet kommunalt vann- og avløpsnett. Dette tilsvarer 84 % av innbyggerne i Norge. De øvrige innbyggerne har private- eller sameieløsninger.

Vann- og avløpssektoren skiller seg fra andre kommunale selvkosttjenester ved at en stor andel av selvkost er kapitalkostnader. Dette skyldes et høyt investeringsnivå.

Skjerpede myndighetskrav, som følge av klima, overvann, sikkerhet og beredskap har betydning for et fremtidig investeringsnivå. Det samme har forhold knyttet til befolkningsvekst i de større byene. Deler av Norge har i tillegg store etterslep knyttet til fornying og vedlikehold av ledningsnettet.

Bransjens muligheter til å løse de utfordringene en står overfor vil avhenge av de rammevilkårene som til enhver tid blir lagt for sektoren. Regelverket knyttet til selvkost er da av stor betydning.

Drifts- og eierstruktur

I Norge er det i hovedsak kommunene og kommunalt eide selskap/foretak som står for driften av vann- og avløpstjenestene. Virksomheten er nært knyttet til andre kommunale ansvarsområder som plan og bygg, miljøforvaltning, brannvern og beredskap. Svikt i vann- og avløpstjenestene vil ha store konsekvenser for bl.a. helse, miljø og sikkerhet i samfunnet. Særlig er driften av vannverkene ansett som kritisk viktig for nasjonal helse og sikkerhet.

Til sammen er det 1100 vannverk og 2250 avløpsanlegg som er eid av kommuner eller kommunalt eide selskaper, samt 870 mindre samvirkevannverk, hyttevannverk o.l. Det er 450 avløpsanlegg i områder der det ikke er bygget ut kommunalt tilbud.

Resterende innbyggere bor i mer spredtbygde strøk med egne løsninger for vann og avløp. Vann- og avløpstjenestene er en naturlig monopolvirksomhet, da det ikke er aktuelt å bygge ut konkurrerende vann- og avløpsinfrastruktur.

Høyt investeringsbehov

I 2020 var samlet selvkost for vann- og avløpssektoren i norske kommuner 16,1 mrd. kroner.

Med følgende fordeling:

  • 7,3 milliarder kroner på vann
  • 8,8 milliarder kroner på avløp

Norsk Vann har nylig utarbeidet en rapport om sektorens investeringsbehov frem mot 2040. Investeringsbehovet i kommunalt eide vann- og avløpsanlegg er her estimert til 332 mrd. kroner. Den største andelen av investeringsbehovet går til oppgradering og fornyelse av ledningsnettet. Samtidig går en økende andel av selvkost til vannbehandlingsanlegg og avløpsrenseanlegg.

Investeringer innarbeides i selvkostkalkylen gjennom beregnede kapitalkostnader (avskrivninger og kalkulatoriske renter). Et høyt investeringsnivå vil øke kapitalkostnadene, og gjøre fremtidige vann- og avløpsgebyr sårbare i forhold til fremtidige endringer i kalkylerenten. Gode kalkyler knyttet til drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader er viktig for å kunne analysere og iverksette tiltak mot store svingninger i årsgebyrene. Samtidig vil de «rette» investeringsvalgene være viktig for en langsiktig bærekraftig økonomi.  

Tall fra KOSTRA som omfatter alle norske kommuner, viser at kapitalkostnadene utgjorde 33 % av samlet selvkost i 2020. Med dette investeringsnivået vil en endring i kalkylerenten på 1 prosentpoeng, medføre at samlet selvkost stiger med om lag 6 % på landsbasis. Et høyere investeringsnivå vil øke denne sårbarheten.

Økte kapitalkostnader ➡ økt gjeldsgrad

Vann- og avløpsinvesteringene finansieres i hovedsak gjennom kommunale låneopptak. Lånegjelden knyttet til vann- og avløpsinvesteringer lå ved utgangen av 2019 på om lag 95 mrd. kroner på landsbasis. Dette utgjør 22 000 kr pr. innbygger tilkoblet kommunalt ledningsnett. Rapporter utgitt av Riksrevisjonen viser at investeringene knyttet til vann, avløp og renovasjonssektoren har økt nærmest uavbrutt fra 2004 til 2018. Rapportene viser videre at vann, avløp og renovasjon hadde de nest høyeste investeringskostnadene i kommunene etter skole, i den angitte perioden.

Investeringsbehovet i sektoren gjør at den kommunale lånegjelden knyttet til vann- og avløpsinvesteringer forventes å øke de nærmeste årene. Hvilken betydning vil dette ha for kommunens fremtidige driftsbudsjetter?

Selvkostregelverket gjør at kommunale vann- og avløpsinvesteringer i utgangspunktet har liten betydning for kommunale driftsbudsjetter, da renter og avdrag finansieres av vann- og avløpsgebyrene. En beregner ofte netto renteeksponerende gjeld, og vann- og avløpsgebyret går da til fradrag før gjeldsgraden beregnes. Likevel, kan avskrivningsvalgene innenfor selvkost ha noe betydning når det gjelder nedbetaling av kommunale minimumsavdrag. Avvik mellom faktisk lånerente og kalkylerenten vil videre ikke kompenseres gjennom selvkostordningen.

I selskap vil differanse mellom renter og selvkostrente og avskrivninger/avdrag bli et overskudd/underskudd, som kan bli ført til disposisjonsfond, fri egenkapital.

Anleggenes levetid og generasjonsprinsippet

Infrastrukturen knyttet til de kommunale vann- og avløpstjenestene representerer store verdier. Vann- og avløpssektoren er spesiell i den forstand at den er en del av en viktig nasjonal infrastruktur, som

    • overtar store verdier fra tidligere generasjoner,
    • bidrar til å opprettholde og øke verdien og
    • overleverer store verdier til framtidige generasjoner.

Det er et udiskuterbart behov for økt vedlikehold og fornyelse av vann- og avløpsnettet i Norge. En årlig utbedring av eksisterende ledningsnett på 1 % antas å være et sunt nivå, for å unngå et vedlikeholdsetterslep i forhold til kommende generasjoner. Som følge av forfallsutviklingen på ledningsnettet og behovet for investeringer i renseteknologi med mer, vil vann- og avløpsgebyrene måtte økes i mange kommuner i årene som kommer.

Kommunene og selskapene skylder innbyggerne og næringslivet, som finansierer tjenestene, å utføre arbeidet på en mest mulig kostnadseffektiv måte. KRS nr. 4 har en egen bestemmelse for vann og avløp, som gjør at utgifter både kan klassifiseres som påkostning og vedlikehold når ledningsnett erstattes med nye rør etter dagens alminnelige standard. Det vil si med ledninger med samme kapasitet og funksjon som de ledningene en skiftet ut og uten at levetiden forlenges. På dette punktet gir altså standarden en viss valgfrihet ift. om tiltaket skal føres i drifts- eller investeringsbudsjettet. For å holde fremtidige kapitalkostnader på et så lavt nivå som mulig anbefaler Norsk Vann at denne type utgifter så langt det er mulig tas i driftsbudsjettet.

Bruk av rør og rørdeler, som enten er for dårlige eller som har dårlig dokumenterte egenskaper, kan gi reduserte innkjøpskostnader, men disse innsparingene er små i forhold til gevinsten en oppnår ved at rørledningenes levetid blir 100 år. Vesentlige feil kan redusere levetiden fra 100 år til 50 år. Valgene vi tar i dag har derfor betydning for kommende generasjoner.

Tetningsringene av gummi skal holde rørene tette i minst 100 år. De skal derfor beskyttes mot sollys og varme før rørene legges. Levering av tetningsringer på måten vist på dette bildet er i strid med rørprodusentens retningslinjer.

Økt behov for interkommunalt samarbeid

Interkommunalt samarbeid på vann- og avløpsområdet gjelder i hovedsak vannverk og avløpsrenseanlegg. I 2019 fikk 1,12 millioner innbyggere i Norge vann fra 10 interkommunale vannverk. Avløpsvann fra ca. 1,4 millioner innbyggere blir renset i renseanlegg eid av 12 interkommunale selskap. GIVAS IKS er det eneste eksempelet på et interkommunalt samarbeid om vann og avløp der selskapet eier vann- og avløpsinfrastrukturen og har totalansvar for tjenesten for sine kommuner.

Den vesentlige forskjellen mellom kommune og selskap som har totalansvar, og selskapene som produserer deler av tjenestene etter selvkost, ligger i praktisering av selvkostprinsippet. Selskapene som ikke har ansvaret for tjenesten fram til abonnentene, krever ikke inn gebyrer og har ikke selvkostfondet.

Regionalt samarbeid om vann- og avløpstjenestene kan være viktig for å ha en mest mulig kostnadseffektiv drift. Hvis en kommune overlater eiendomsretten til ledningsnettet til et interkommunalt selskap, reduseres imidlertid kommunens mulighet til å styre samfunnsmessig viktige investeringer. I IVAR IKS har en valgt en modell hvor selskapet drifter anleggene i flere kommuner, men den enkelte kommune eier selv ledningsnettet. Se omtale av saken i Kommunal Rapport.

Selskapene som produserer deler av den kommunale tjenesten, må avregne kostnader overfor kommunene etter selvkost. Dersom tjenestetilbudet som leveres eierkommuner er vesentlig forskjellig, må det utarbeides separate selvkostregnskap som grunnlag for avregning av kommunenes kostnader. Hvordan selvkost avregnes mellom selskapene og eierkommunene, er ikke regulert i selvkostforskriften, men kan følge av selskapsavtalen med mer.

Miljø, innovasjon og forskning

Å levere bærekraftige vann- og avløpstjenester er en samfunnskritisk og krevende oppgave. Klimaendringer har ført til hyppigere og kraftigere nedbør. Sammen med økt fortetting og urbanisering, gir det stadig større utfordringer knyttet til håndtering av overvann og til driften av avløpssystemene, i tillegg til at vannkvaliteten i drikkevannskilder påvirkes. Samtidig øker myndighetenes krav og publikums forventninger til en sikker vannforsyning og til god miljøtilstand i bekker, elver, innsjøer og kystvann. Mange kommuner er på etterskudd, og må øke takten på oppgraderingen og fornyelsen av vann- og avløpsinfrastrukturen. For å unngå at det investeres i utdaterte og lite bærekraftige løsninger, er kunnskap sentralt. Vann- og avløpsvirksomhetene kan og bør bidra til at relevant kunnskap og nye bærekraftige løsninger etterspørres og utvikles i FoU og innovasjonsprosjekter, i samarbeid med forskningsmiljøer og næringslivet.

En fremtid som markedsaktør?

Mange vann- og avløpsselskap, men også enkelte kommuner, har satt søkelyset på omsetning av restprodukter, som slam og biogass, fra sin virksomhet. Det forekommer også at kommunale og interkommunale selskap, som i hovedsak produserer vann– og avløpstjenester innenfor selvkostregimet, deltar i konkurranse om oppdrag i markedet. Dette krever at kommuner og selskap har økt oppmerksomhet på hvordan salg utenfor det definerte selvkostområdet skal håndteres.

I denne veilederen gis en kortfattet oversikt over EØS-avtalens regelverk for såkalt ulovlig statsstøtte, som de offentlige vann- og avløpsvirksomhetene kan bli omfattet av. Det gjøres også rede for hva som kan være økonomisk aktivitet, hva som defineres som ulovlig statsstøtte og hvilke tiltak som må iverksettes.

Regjeringen jobber med oppfølgingen av rapporten «Like konkurransevilkår for offentlige og private aktører», som kan gi føringer for regnskapsføringen når selvkostvirksomheten møter markedet. Nettsiden vil oppdateres når en ser hvilke konsekvenser regjeringens sektorvise gjennomgang vil ha for det kommunale vann- og avløpsområdet.