Strategisk planlegging og beregning av gebyrkonsekvenser

Selvkost som finansieringsregime

For å møte det store investeringsbehovet i sektoren er det nødvendig å kartlegge og planlegge fremtidig investeringsbehov i den enkelte kommune og de ulike selskapene.

Planene skal sikre målrettet og kostnadseffektiv drift. De skal bidra til pålitelig ekstern rapportering og sikre at lover og regler overholdes. Etter Norsk Vanns vurdering bør planene for vann- og avløp utarbeides i et 10­­–20 års perspektiv.

Planene vil være et viktig underlag for årlige budsjetter/økonomiplaner og bør revideres jevnlig, for å være oppdatert mht. endrede forutsetninger, rammer og krav.

Siden sektoren skal finansieres med gebyrer fra abonnentene, må det utføres selvkostberegninger som viser hvordan gebyrene påvirkes av gjennomføringen av hovedplanen.

Kalkulator for selvkost og gebyr

Norsk Vann har utarbeidet et simuleringsverktøy «Kalkulator for selvkost og gebyr» som viser hvilken effekt planlagte drifts- og investeringstiltak vi kunne ha for fremtidig selvkost og gebyr i kommunen/selskapet.

Kalkulatoren vil kunne benyttes til å simulere gebyreffekten av utarbeidede drifts- og investeringsplaner. Den er også ment som et verktøy for å planlegge bruk av selvkostfond i henhold til regelverket.

Selvkost og gebyr beregnes her over en 10-20-årsperiode.

Eksempelvis vil større investeringer i prosessanlegg gi en kraftig vekst i kapitalkostnadene, i form av økte avskrivninger og renter, de første årene etter en investering. Investeringene i ledningsnett foretas derimot ofte på årlig basis. Disse investeringene medfører derfor ofte ikke så stor vekst i selvkost fra år til år. Faste årlige investeringer innebærer imidlertid en stadig vekst i kapitalkostnadene med tilhørende økt renterisiko. Endring i gjennomføringstakten for prosjektene medfører endret selvkost.

Årets gebyr behøver ikke å være identisk med årets selvkost. Store årlige variasjoner i gebyret bør unngås av hensyn til abonnenten. Mulige tiltak for en utjevning i årsgebyrene kan være bruk av selvkostfond eller en endret gjennomføringstakt knyttet til planlagte investeringer. Kalkulatoren viser hvilken effekt planlagte tiltak vil ha for årsgebyret.

Kalkulatoren gir også mulighet for simuleringer knyttet til bruk av lengre avskrivningstider i selvkostregnskapet enn i årsregnskapet og for å se effekten av et endret rentenivå.

Selvkostkalkulatoren er ment å inngå som en del av kommunenes samlede prognosearbeid knyttet til fremtidig selvkost og gebyr. Kommunen/selskapet bør i tillegg gjennomføre risikoanalyser for å identifisere og håndtere ulike hendelser som kan oppstå og som medfører avvik fra planen, for eksempel knyttet til gjennomføring av større investeringsprosjekter.

Følgende data legges inn i selvkostkalkulatoren:

  • Selvkostregnskapet for siste år (hovedtallene)
  • Saldo selvkostfond pr 1.1.XX
  • Planlagt bruk av selvkostfond
  • Planlagte investeringer (20-årsplan)
  • Vedlikeholdsplan for anlegg og ledningsnett (20- årsplan)
  • Planlagte driftsendringer (nye stillinger og annet)
  • Forventet lønns- og prisvekst (se prognoser fra SSB)
  • Forventet utvikling i kalkylerenten (se Kommunalbankens prognoser)
  • Konsekvenser av tidligere års investeringer (avskrivninger)

Et anleggsregister tilpasset selvkost vil være nyttig for en nøyaktig prognose for kapitalkostnadene.

Dette er et simuleringsark for å se konsekvensen av planlagte investeringer. Alle steg i regnearket må fylles inn. Regnearket ligger med ferdig utfylte eksempeltall. Du kan prøve deg litt rundt i arket og vurdere om dette er noe for deg. Dersom du ønsker å bruke arket, kan du kontakte ida.stabo-eeg@norskvann.no. Du vil da få tilgang på et tomt ark, som kan tilpasses kommunens egne behov. 

Eksempel på presentasjon av fremtidig selvkost og gebyr

Kalkulatoren viser hvordan selvkost og gebyr vil utvikle seg som en konsekvens av de verdier som kommunen/selskapet legger inn. Det er utarbeidet en rekke figurer som viser ulike effekter av drifts- og investeringsplanen.

Eksempler på presentasjon:

Figur 1 viser sammensetningen av planlagte investeringer (høyre akse), samt hvilken effekt investeringene vil ha på bundet kapital (venstre akse)

Figur 2 viser utviklingen i selvkost pr abonnent i faste 2021-kroner. Årlig selvkost er da en sammensetning av planlagte drifts- og kapitalkostnader (avskrivninger og renter). Planlagt vedlikehold er i figuren skilt fra øvrige driftskostnader.

Figur 3 viser utviklingen i fremtidige kapitalkostnader og at kapitalkostnadene knyttet til tidligere års investeringer vil avta etter hvert som disse er ferdig avskrevet. Dette gir i handlingsrom til å foreta mindre nye investeringer uten at dette vil gi noen vekst i fremtidig gebyr. Veksten i kapitalkostnader knyttet til nye investeringer er i dette eksempelet høyere enn reduksjonen i kostnadene fra tidligere investeringer, slik at summen av kapitalkostnader øker.

Figur 4 Årlig vekst i selvkost behøver ikke være lik årlig vekst i gebyr. Figuren viser hvordan en planlagt bruk av selvkostfond kan utjevne gebyrkonsekvensen for abonnenten.

Gjennom god planlegging har en i dette eksempelet bygget opp et fond, som kan benyttes til å utjevne en forventet vekst i årsgebyret etter en større investering.

Tiltak for å redusere fremtidige kapitalkostnader

Investeringsbehovet i sektoren fram til 2040 er beregnet til 322 mrd. kroner. På bakgrunn av dette forventes kapitalkostnadene å utgjøre en stadig større del av selvkost.

Den største utfordringen med et høyt investeringsnivå er at vann- og avløpsgebyret blir sårbart for svingninger i kalkylerenten. Tall fra KOSTRA viser at med dagens investeringsnivå vil en endring i kalkylerenten på 1 prosentpoeng medføre at samlet selvkost stiger med om lag 6 prosent på landsbasis. Et høyere investeringsnivå vil øke denne sårbarheten.

Det kan derfor være lurt å vurdere tiltak for å holde fremtidige kapitalkostnader nede.

Tiltak som kan bidra til å redusere de fremtidige kapitalkostnadene, kan være:

  • Grundig kartlegging og analyse før valg av endelig investeringskonsept
  • Gjennomføring av risiko-analyser
  • Økt fokus på skillet mellom drifts- og investeringstiltak ved ledningsfornyelse
  • Å øke forebyggende vedlikehold, som igjen øker levetiden på anleggsmidlene
  • Godt samarbeid i bransjen knyttet til offentlige anbudsprosesser, standardiserings tiltak, innovasjon og teknologiutvikling
  • FoU og innovasjon som kan bidra med billigere løsninger enn dagens
  • Hindre kyss-subsidiering
  • Finnes det et inntekstpotensiale?

Ledningsfornyelse

Om lag to tredjedeler av fremtidig investeringsbehov i vannbransjen er knyttet til nødvendig utskifting av gamle vannledninger og avløpsrør. Hvordan ledningsfornyelsen finansieres har derfor betydning både for dagens og fremtidens brukere.

Hovedregelen er at ledningsfornyelse som vurderes som investering/påkostning skal føres i investeringsregnskapet mens vedlikehold skal føres i driftsregnskapet.

I kommunebudsjettet vil investeringer kunne lånefinansieres, mens en kostnad i drift vil måtte dekkes av innbetalte vann- og avløpsgebyr.

GKRS vektlegger i sitt brev til Norsk Vann av 24. september 2021 at det ikke foreligger noen valgmulighet i forhold til om et tiltak skal føres i driftsinvestering. Det må foretas en konkret vurdering av det enkelte tiltak i henhold til gjeldene regelverk. Ofte vil det foreligge en skjønnsmessig vurdering.  

For å holde fremtidige kapitalkostnader på et så lavt nivå som mulig anbefaler Norsk Vann at ledningsfornyelsen føres i driftsregnskapet når regelverket gir rom for dette. Hensikten er å hindre at fremtidige gebyr blir høyere enn nødvendig, se økonomiregelverket drift- eller investering ledningsfornyelse, og ledningsfornyelse – hva vil være beste praksis.

 

Eksempel: Ledningsfornyelse – vedlikehold eller påkostning?

Kostnadene knyttet til fornyelse av ledningsnett vil i realiteten være sammensatt av mange tiltak, hvor noen vil være vedlikehold, noen vil være påkostninger og noen vil være investeringer i helt nytt ledningsnett. Noen tiltak vil være lette å definere som drift eller investeringstiltak, mens andre vil være i gråsonen.

En simulering av de langsiktige konsekvensene kan være en viktig del av beslutningsgrunnlaget. Det er utarbeidet et regneark hvor en kan se hvilken effekt planlagt fornyelsestiltak vil ha for fremtidig kapitalbinding, selvkost og gebyr. Merk at de valg en tar gjelder for hele tiltakets levetid, og at en må være konsekvent ift. hvilke type tiltak som føres i drift og investering over tid.

I eksempelet nedenfor viser vi hvordan regnearket kan benyttes.

 

I eksemplet tar vi utgangspunkt i en ledningsfornyelse på 20 mill. kroner årlig relatert til tiltak som enten kan føres i drift eller investering (merk at det her er snakk om en andel av den totale ledningsfornyelsen, jfr. regelverket).
Det er forutsatt en årlig kalkylerente på 2,7 % og en prisvekst på 1,7 %. Beløpene i grafen er justert til 2021-kroner, slik at beløpene kan sammenlignes mellom årene.

Den blå linjen viser effekten i selvkostregnskapet ved å utgiftsføre hele summen på 20 mill. kroner årlig. Årsgebyret vil da også øke med 20 mill. kroner per år.

Den oransje linjen viser effekten av at den årlige planlagte fornyelsen på 20 mill. kroner utgiftsføres i investeringsregnskapet og aktiveres i balansen. Kostnaden kommer da inn i selvkostregnskapet gjennom avskrivninger og kalkulatoriske renter.

Avskrivningsperioden er i figuren satt lik den maksimale avskrivningstiden på 40 år. Når vi fordeler kostnaden over den forventede levetiden reduseres årlig gebyr for abonnenten til 1/40 sammenlignet med å utgiftsføre hele beløpet på ett år, dvs. gebyrgrunnlaget år 1 reduseres fra 20 mill. kroner til 0,5 mill. kroner, pluss renter.

Ledningsfornyelse skiller seg fra andre investeringer ved at det er behov for å fornye om lag 1 % av ledningsnettet årlig. Faste årlige investeringer innebærer en stadig vekst i kapitalkostnadene med tilhørende gebyr frem til investeringen foretatt det første året er ferdig avskrevet. Fra dette tidspunktet vil kurven flate ut. Som kurven viser, vil årlige kostnader fra dette tidspunktet ligge høyere enn om en hadde ført 20 mill. kroner årlig i driftsregnskapet. Dette som følge av rentekostnadene.

Ledningsfornyelse er tiltak som vil måtte gjennomføres til «evig tid» for å opprettholde helt nødvendig infrastruktur, også for fremtidige generasjoner. Både tidsperspektivet og kostnadenes omfang gjør at en langsiktig bærekraftig finansiering her er viktig.

Det blå arealet viser bundet kapital over en 80-årsperiode. Høy kapitalbinding gjør gebyret mer sårbart for fremtidige endringer i kalkylerenten. Når vi fører ledningsfornyelsen i driftsregnskapet blir kapitalbindingen lik null.

For dagens og fremtidens abonnenter er det viktig at avgrensningen mellom drift og investering foretas på en så korrekt måte som mulig. Dersom vi uriktig fører driftsutgifter i investering vil dette innebære at vi lånefinansierer driftstiltak. Dette vil gjøre fremtidens gebyr mer sårbare for fremtidige renteendringer enn det en har lovhjemmel til, jfr. kommunelovens §14-15. 1 ledd.

En uriktig føring av investeringer i driftsbudsjettet er heller ikke tillatt, jfr. kommunelovens §14-9.
Dette vil innebære at dagens brukere finansierer kostnader som tilhører kommende generasjoner.

Regnearket kan lastes ned slik at en kan foreta egne simuleringer og valg.

Eksempel: Kostnadskalkyler

Bruk av selvkostkalkulatoren forutsetter at det er utarbeidet en flerårig investeringsplan.

Før en fastsetter hvilke prosjekter som skal inngå i investeringsplanen bør en analysere konsekvensen av ulike investeringsvalg/løsninger.

Det finnes ofte flere alternative løsninger på hvordan et fremtidig behov kan løses. De ulike valgene kan gi ulik kostnadsprofil i årene som kommer.

Her gis eksempel på en analyse av tre alternative investeringsmodeller:

Tenkt kommune Mjøsby har i dag tre renseanlegg som alle har et oppgraderingsbehov. Det største renseanlegget må også bygges ut slik at sekundærrensekravene oppfylles.

Under prosessen med å utarbeide investeringsplan vurderes tre alternative løsninger som vist i tabellen nedenfor.

Det er liten forskjell på investeringskostnadene for de tre alternativene, men driftskostnadene er forskjellige.

  • Alternativ 1: Alle tre anleggene fornyes. Renseanlegg C oppgraderes til å oppfylle sekundære rensekrav. Dette alternativet har lavest investeringskostnader.
  • Alternativ 2: Avløpet fra anlegg A og B overføres til anlegg C. Samtidig kan et område med fritidsbebyggelse tilknyttes. Dette alternativet vil dermed innebære at det blir flere abonnenter å fordele kostnadene på.
  • Alternativ 3: Alle egne renseanlegg legges ned, og avløpsvannet overføres til et stort interkommunalt anlegg i regionen. Tiltaket vil være det dyreste investeringsvalget. 

På sikt kan dette tiltaket likevel være det billigste driftsmessig, da investeringer i ledningsnett kan ha inntil 100 års levetid, mens et renseanlegg kan kreve nye investeringer etter 40 år. I dette alternative trenger heller ikke kommunen å ha renseteknisk kompetanse selv.

De ulike investeringsmodellene kan presenteres for kommunestyret, som tar det endelige valget.

Bruk av private anleggsbidrag

Spesielt i mindre kommuner kan større utbygginger for en eller noen få abonnenter føre til en urimelig selvkost- og gebyrvekst for eksisterende abonnenter. I slike tilfeller kan kommunen ev. benytte private anleggsbidrag som har som formål å redusere investeringen som aktiveres og finansieres med gebyrer. Når slike saker oppstår, er det viktig at kommunen gjør selvkostberegninger som viser konsekvensen av tiltakene for de øvrige abonnentene:

  • Ved etablering av en større industrivirksomhet eller et nytt utbyggingsområde som vil kreve særskilte investeringer, kan kommunen stille krav om anleggsbidrag som en del av planbehandlingen ved bruk av utbyggingsavtale, jf. plan – og bygningsloven kapittel 17. Anleggsbidraget kan dekke hele eller deler av den aktuelle investeringen i infrastruktur for tilknytning til kommunalt nett (engangsgebyret for tilknytning kommer i tillegg).
  • Ved tilknytning av eksisterende bebyggelse utenfor regulert område eller abonnenter tilknyttet samvirkevannverk som kommunen skal overta, har ikke kommunen hjemmel til å kreve anleggsbidrag. Det kan avtales frivillig bidrag, eller det kan etableres særskilte høye engangsgebyr for tilknytning slik at selvkostbelastningen for øvrige abonnenter ikke blir for høy.

Separate selvkost- og gebyrområder i kommunen

For områder i kommunen som enten har særlig høye eller særlig lave kostnader for vann- og avløpstjenestene kan kommunen velge å etablere særskilte gebyrområder. Det må da føres særregnskap og selvkostkalkyler, og den kommunale gebyrforskriften må hjemle et særskilt gebyrregulativ. En slik løsning bør være et unntak, men kan likevel være aktuelt i noen tilfeller, eksempelvis ved kommunesammenslåing der forskjellen i standard og gebyr er stor mellom kommunene som inngår i fusjonen. Kommunene kan enes om at full gebyrutjevning innføres over tid.