Vann- og avløp

Den kommunale vann- og avløpssektoren

Produksjonen av kommunale vann- og avløpstjenester er, sammen med innsamling og behandling av husholdningsavfall, de dominerende kommunale selvkosttjenestene i Norge. 4,3 millioner innbyggere var i 2020 tilknyttet kommunalt vann- og avløpsnett. Dette tilsvarer 84 % av innbyggerne i Norge. De øvrige innbyggerne har private- eller sameieløsninger.

Vann- og avløpssektoren skiller seg fra andre kommunale selvkosttjenester ved at en stor andel av selvkost er kapitalkostnader. Dette skyldes et høyt investeringsnivå.

I 2020 var samlet selvkost for vann- og avløpssektoren i norske kommuner 16,1 mrd. kroner.

Med følgende fordeling:

  • 7,3 milliarder kroner på vann
  • 8,8 milliarder kroner på avløp

Tall fra KOSTRA som omfatter alle norske kommuner, viser at kapitalkostnadene utgjorde 33 % av samlet selvkost i 2020. Med dette investeringsnivået vil en endring i kalkylerenten på 1 prosentpoeng, medføre at samlet selvkost stiger med om lag 6 % på landsbasis. Et høyere investeringsnivå vil øke denne sårbarheten.

Skjerpede myndighetskrav, som følge av klima, overvann, sikkerhet og beredskap har betydning for et fremtidig investeringsnivå. Det samme har forhold knyttet til befolkningsvekst i de større byene. Deler av Norge har i tillegg store etterslep knyttet til fornying og vedlikehold av ledningsnettet.

Bransjens muligheter til å løse de utfordringene en står overfor vil avhenge av de rammevilkårene som til enhver tid blir lagt for sektoren. Regelverket knyttet til selvkost er da av stor betydning.

Drifts- og eierstruktur

I Norge er det i hovedsak kommunene og kommunalt eide selskap/foretak som står for driften av vann- og avløpstjenestene. Virksomheten er nært knyttet til andre kommunale ansvarsområder som plan og bygg, miljøforvaltning, brannvern og beredskap. Svikt i vann- og avløpstjenestene vil ha store konsekvenser for bl.a. helse, miljø og sikkerhet i samfunnet. Særlig er driften av vannverkene ansett som kritisk viktig for nasjonal helse og sikkerhet.

Til sammen er det 1100 vannverk og 2250 avløpsanlegg som er eid av kommuner eller kommunalt eide selskaper, samt 870 mindre samvirkevannverk, hyttevannverk o.l. Det er 450 avløpsanlegg i områder der det ikke er bygget ut kommunalt tilbud.

Resterende innbyggere bor i mer spredtbygde strøk med egne løsninger for vann og avløp. Vann- og avløpstjenestene er en naturlig monopolvirksomhet, da det ikke er aktuelt å bygge ut konkurrerende vann- og avløpsinfrastruktur.

Økte kapitalkostnader ➡ økt gjeldsgrad

Vann- og avløpsinvesteringene finansieres i hovedsak gjennom kommunale låneopptak. Lånegjelden knyttet til vann- og avløpsinvesteringer lå ved utgangen av 2020 på om lag 95 mrd. kroner på landsbasis. Dette utgjør 22 000 kr pr. innbygger tilkoblet kommunalt ledningsnett. Rapporter utgitt av Riksrevisjonen viser at investeringene knyttet til vann, avløp og renovasjonssektoren har økt nærmest uavbrutt fra 2004 til 2018. Rapportene viser videre at vann, avløp og renovasjon hadde de nest høyeste investeringskostnadene i kommunene etter skole, i den angitte perioden.

Investeringsbehovet i sektoren gjør at den kommunale lånegjelden knyttet til vann- og avløpsinvesteringer forventes å øke de nærmeste årene. Hvilken betydning vil dette ha for kommunens fremtidige driftsbudsjetter?

Selvkostregelverket gjør at kommunale vann- og avløpsinvesteringer i utgangspunktet har liten betydning for kommunale driftsbudsjetter, da renter og avdrag finansieres av vann- og avløpsgebyrene. En beregner ofte netto renteeksponerende gjeld, og vann- og avløpsgebyret går da til fradrag før gjeldsgraden beregnes. Likevel, kan avskrivningsvalgene innenfor selvkost ha noe betydning når det gjelder nedbetaling av kommunale minimumsavdrag. Avvik mellom faktisk lånerente og kalkylerenten vil videre ikke kompenseres gjennom selvkostordningen.

I selskap vil differanse mellom renter og selvkostrente og avskrivninger/avdrag bli et overskudd/underskudd, som kan bli ført til disposisjonsfond, fri egenkapital.

Interkommunalt samarbeid

Interkommunalt samarbeid på vann- og avløpsområdet gjelder i hovedsak vannverk og avløpsrenseanlegg. I 2019 fikk 1,12 millioner innbyggere i Norge vann fra 10 interkommunale vannverk. Avløpsvann fra ca. 1,4 millioner innbyggere blir renset i renseanlegg eid av 12 interkommunale selskap. GIVAS IKS er det eneste eksempelet på et interkommunalt samarbeid om vann og avløp der selskapet eier vann- og avløpsinfrastrukturen og har totalansvar for tjenesten for sine kommuner.

Den vesentlige forskjellen mellom kommune og selskap som har totalansvar, og selskapene som produserer deler av tjenestene etter selvkost, ligger i praktisering av selvkostprinsippet. Selskapene som ikke har ansvaret for tjenesten fram til abonnentene, krever ikke inn gebyrer og har ikke selvkostfondet.

Selskapene som produserer deler av den kommunale tjenesten, må avregne kostnader overfor kommunene etter selvkost. Dersom tjenestetilbudet som leveres eierkommuner er vesentlig forskjellig, må det utarbeides separate selvkostregnskap som grunnlag for avregning av kommunenes kostnader. Hvordan selvkost avregnes mellom selskapene og eierkommunene, er ikke regulert i selvkostforskriften, men kan følge av selskapsavtalen med mer. Selskapene har ansvar for å fremlegge dokumentasjon som viser hvordan selvkost er beregnet.

Miljø, innovasjon og forskning

Å levere bærekraftige vann- og avløpstjenester er en samfunnskritisk og krevende oppgave. Klimaendringer har ført til hyppigere og kraftigere nedbør. Sammen med økt fortetting og urbanisering, gir det stadig større utfordringer knyttet til håndtering av overvann og til driften av avløpssystemene, i tillegg til at vannkvaliteten i drikkevannskilder påvirkes. Samtidig øker myndighetenes krav og publikums forventninger til en sikker vannforsyning og til god miljøtilstand i bekker, elver, innsjøer og kystvann. Mange kommuner er på etterskudd, og må øke takten på oppgraderingen og fornyelsen av vann- og avløpsinfrastrukturen. For å unngå at det investeres i utdaterte og lite bærekraftige løsninger, er kunnskap sentralt. Vann- og avløpsvirksomhetene kan og bør bidra til at relevant kunnskap og nye bærekraftige løsninger etterspørres og utvikles i FoU og innovasjonsprosjekter, i samarbeid med forskningsmiljøer og næringslivet.

FoU og innovasjonskostnader innarbeides i dag i selvkostgrunnlaget gjennom faktisk regnskapsføring knyttet til gjennomførte prosjekt.

En fremtid som markedsaktør?

Mange vann- og avløpsselskap, men også enkelte kommuner, har satt søkelyset på omsetning av restprodukter, som slam og biogass, fra sin virksomhet. Det forekommer også at kommunale og interkommunale selskap, som i hovedsak produserer vann– og avløpstjenester innenfor selvkostregimet, deltar i konkurranse om oppdrag i markedet. Dette krever at kommuner og selskap har økt oppmerksomhet på hvordan salg utenfor det definerte selvkostområdet skal håndteres.

I denne veilederen gis en kortfattet oversikt over EØS-avtalens regelverk for såkalt ulovlig statsstøtte, som de offentlige vann- og avløpsvirksomhetene kan bli omfattet av. Det gjøres også rede for hva som kan være økonomisk aktivitet, hva som defineres som ulovlig statsstøtte og hvilke tiltak som må iverksettes.

Av oppslag på regjeringens nettsider 4. mai 2021 fremgår det at regjeringen vil løse ESA-saken ved å se på sektorvise tiltak. Vi vil oppdatere nettsiden når regjeringen eventuelt kommer med nye retningslinjer som klargjør hva den kommunale vann- og avløpssektoren må foreta seg for å opptre korrekt som markedsaktør.