Vanskelige grensesnitt

Innholdsfortegnelse
2||divi||400
3||divi||400

Figuren over viser at sektoren har en rekke grensesnitt mot øvrige tjenesteområder i kommunen, andre kommuner eller selskap, private anlegg, abonnenter og næringsvirksomhet.

Vi gir her konkrete eksempler på områder hvor det erfaringsvis kan være vanskelig å avgrense hva som er en nødvendig kostnad innenfor vann- og avløpssektoren og hva andre i og utenfor kommunen må bekoste. 

Avgrensning mot abonnenten

Eieren (kommune, selskap, sameie, samvirke eller abonnent) skal normalt finansiere vedlikehold og fornyelse av sitt eget ledningsnett. Grensesnittet for eierskapet fastsettes av den enkelte kommune i abonnementsvilkårene. For kommuner som har vedtatt standard abonnementsvilkår går grensen i tilkoblingspunktet for stikkledningen på den offentlige ledningen.

Når den kommunale vann- og avløpssektoren fornyer (herunder separerer) sine ledninger, må den vurdere om det samtidig er hensiktsmessig at de private stikkledningene skiftes ut og hvilke kostnader som kan inngå som nødvendige kostnader på henholdsvis vann- og avløpssektoren.

Etter forurensingsloven § 22 annet ledd kan kommunen pålegge eieren av stikkledningen for avløp å legge om eller utbedre sin stikkledning på tilsvarende måte som kommunens omlegging eller utbedring.

For å hindre unødvendig oppgraving i veger sørger vann- og avløpssektoren ofte for utskifting av den delen av de private stikkledningene som ligger i veggrunnen, slik at ikke vegen må graves opp igjen for å fornye den private ledningen etter at kommunen har utført sin ledningsfornyelse. De fleste kommuner har regler for graving som innebærer at man ikke kan grave opp en nyasfaltert gate før etter 3-5 år.

Ulovfestet forvaltningsrett tillater ikke uforholdsmessige tyngende vedtak. Et pålegg om å separere eller skifte ut avløpsledninger kan anses som uforholdsmessig tyngende hvis det gis korte frister for kostnadskrevende tiltak. Lange frister med tilhørende rom for klagebehandling kan medføre en uhensiktsmessig forsinkelse av vann- og avløpssektorens planer om å separere eller utbedre sine ledninger. Koordineringen mellom vann- og avløpssektorens anlegg og en privat entreprenør kan i tillegg vanskeliggjøre selve gjennomføringen.

VA-ledninger I gate/veg. Stiplet, rød strek viser eiendomsgrensen eller grensen for vegens område. De blå kryssene viser hvor stoppekranen for vannledningene plasseres.

Det er som regel samfunnsøkonomisk riktig å legge stikkledningene ut av veggrunn samtidig som hovedledningene skiftes ut. Kostnaden ved å gjøre det samtidig er liten i forhold til å grave opp vegen i ettertid og nok også lavere enn kostnaden med å forhandle med huseierne langs vegen eller gi pålegg. Den ekstra kostnaden for å føre de nye stikkledningene ut av veggrunnen er liten. Utskiftning av ledninger ut av veggrunn vil derfor kunne anses som en nødvendig kostnad på henholdsvis vann- og avløpssektoren, uavhengig av hvem som formelt eier ledningen.

Utskifting eller omlegging av den delen av de private stikkledningene som ikke ligger i veggrunnen kan ikke finansieres med selvkostmidler som en nødvendig kostnad. Utskiftning og omlegging kan pålegges abonnenten, og det er praktisk gjennomførbart at huseier bekoster dette.

Anlegg for separering av avløpsnettet og utskifting av vannledning. Kommunen legger stikkledninger for vann og avløp fram til grensen for kommunal veg. På dette fotoet er vannledningen ennå ikke lagt. Foto Gunnar Mosevoll

Standard abonnementsvilkår gir avløpsvirksomheten anledning til å pålegge abonnenten å rette ev. feilkoblinger mellom spillvann- og overvannsledningene. Rettingen må finansieres av abonnenten.

Grensesnittet mot utbygger

Hvor langt kan kommunen bygge ut ledninger og når kan en forvente at utbygger tar kostnadene?  Et klart grensesnitt kan fastsettes gjennom klare utbyggingsavtaler, der kostnads- eller oppgavefordeling mot utbygger er tydelig fra første stund.

Kommunene har også mulighet til å kreve refusjon fra utbygger ette plan og bygningsloven.

Grensesnittet mot vegforvalter

I likhet med avløpsvirksomhetens ordinære abonnenter, eier vegforvaltere stikkledningene frem til tilknytningspunktet til det kommunale avløpsnettet. I tillegg eier vegforvalterne rister, kummer og sandfang som er tilknyttet ledningene.

I Norsk Vann rapport 200/2014 anslås overvann fra veger å utgjøre 5-10% av de totale avløpskostnadene. Samtidig har avløpsledninger alltid ligget vederlagsfritt i veggrunnen, og vegforvalterne betaler ikke for at avløpsvirksomheten håndterer overvannet fra vegene.

Kommunene har samme mulighet for å pålegge vegforvaltere å legge om eller skifte ut sine stikkledninger som de har overfor øvrige abonnenter og prinsippene rundt kostnadsfordelingen er de samme.

Tømming av sandfang

Det er vanlig at overvann fra veger føres via sandfang til overvannsledning eller til felles avløpsledning.  Hensikten med sandfangene er blant annet:

  • Forebygge avleiringer og redusert kapasitet for overvannsledninger og felles avløpsledninger
  • Holde tilbake forurensning i vegvannet (asfaltslitasje og bildekkslitasje er den største kilden til utslipp av mikroplast til vann i Norge (se rapport fra Miljødirektoratet)).
  • Forebygge slitasje i bratte avløpsledninger
  • Hindre utslipp av sand og grus til bekker med lite fall og fare for gjengroing

    Sandfang skal tømmes før de er fulle.

    Etter forurensingsforskriften § 15A-4 bokstav b) kan kommunen i forskrift eller enkeltvedtak kreve at vegforvalter har sandfang, før de slipper vegvannet ned i den kommunale avløpsledningen. Kommunen kan etter samme bestemmelse sette tilhørende vilkår om tømming av sandfangene. Når kommunen har denne muligheten til å sette krav til veisektorens påslipp, vil ikke utgifter til tømming av sandfangene være en nødvendig kostnad for avløpssektoren.

    Tømming av slamavskillere

    Tømming av slamavskillere for bebyggelse som ikke er tilknyttet kommunale avløpsledninger er ikke en kostnad på avløpssektoren, men et eget selvkostområde med egen gebyrfinansiering. Kostnader og inntekter knyttet til tømming av slamavskillere føres på funksjon 354 «Tømming av slamavskillere, septiktanker ol. på små avløpsanlegg».

    Heving av veistandard

    Når vegen settes i stand etter at kommunale vann- og avløpsledninger har blitt fornyet eller separert heves gjerne standarden på vegen. Det vil være uhensiktsmessig å etterlate vegen i like dårlig stand som den var før oppgravingen. Dette er ikke en standardheving som kunne vært pålagt vegeier, og den vil følgelig kunne være en nødvendig kostnad på henholdsvis vann- og avløpssektoren.

    Asfaltering

    På sterkt trafikkerte veger er asfaltslitasjen ofte så stor at vegene må asfalteres på nytt med få års mellomrom. Kumlokkrammene i vegbanen må da løftes for hvert lag asfalt som legges på. Skal asfalten freses ned før asfaltering, må kumlokkrammene senkes før fresing. Norsk Vann mener det er rimelig at vann- og avløpsvirksomheten finansierer disse kostnadene for sine kummer.

    Mange veger er ikke bygd for å unngå telehiv. For vann- og avløpskummer tåles ikke telehiv, og rundt kummene er det derfor lagt drenerende pukk eller lignende. Dersom vegen ikke er bygd opp av godt drenerende masser, fører forskjellen i løsmassene til at asfalten etter hvert sprekker opp rundt kummene. Dersom vann og avløpstjenesten eier kummene i vegen er det naturlig at vann og avløp tar ansvar for asfaltering i et avgrenset område rundt disse. Tromsø kommune har eksempelvis satt en grense på at vann og avløpstjenesten maksimalt dekker 8 m2 rundt slike kummer.

    Sikring av vannverksdammer

    Vannverkene eier vannverksdammer, som dels er i bruk og dels ikke er i bruk lenger. Damsikkerhetsforskriften krever at det utføres sikringstiltak på alle typer dammer, som kan være forholdsvis kostbare. Vann- og avløpsvirksomheten har ikke lovhjemmel til å kreve at andre sektorer skal overta ansvaret for gamle vannverksdammer. Investeringer som må gjøres for å sikre dagens og tidligere vannverksdammer er derfor en nødvendig kostnad på selvkost vannforsyning.

    Bildet under viser en vannverksdam i Drammen som ikke er i bruk lenger, men som er sikret og tilgjengeliggjort for andre brukere. Kostnadene med sikring av andre typer dammer enn vannverksdammer er ikke nødvendige kostnader på vannsektoren.

    Foto Gunnar Mosevoll

    Det er mange eksempler på at nedlagte vannverksdammer har betydning for overvannshåndteringen i en kommune.  Overvannstiltak for å avlaste eller komplettere det eksisterende ledningsnettet er en nødvendig kostnad for avløpssektoren.

    Slokkevannsforsyning

    Helt siden den kommunale vannforsyningen vokste fram i norske byer og tettsteder i siste halvdel av 1800-tallet har vannforsyning til brannslokking vært et viktig formål. God tilgang på slokkevann minsket størrelsen på brannskader, og i mange tiår ga norske brannforsikringsselskap tilskudd til utbygging av vannverk.

    Norges kommunerevisorforbund ga i 2019 følgende veiledning knyttet til når vann og avløpsgebyret kunne benyttes til finansiering av brannslukking, her heter det at:

    «Kommunen har plikt til å levere drikkevann og slokkevann. Den kommunale vannforsyningen skal fram til tomtegrenser i tettbygde strøk være tilstrekkelig til å dekke brannvesenets behov for slokkevann. Miljødirektoratet mener at kommunen har hjemmel til å dekke inn kostnader med slokkevann gjennom årsgebyret for vann- og avløp, så fremt kostnadene er utløst av behovet for tiltak på ledningsnettet og anses som nødvendige kostnader på vann- og avløpssektoren. Der slokkevann besørges ved at brannvesenet i stedet disponerer tankbil, kan dette ikke finansieres gjennom gebyret».

    Norsk Vann har følgende tilleggs kommentarer:

    Det er ikke teknisk og økonomisk mulig å levere like mye vann til brannslokking fra et lite som fra et stort vannverk. Mens et stort vannverk ofte kan levere 50 liter/sekund til næringsområder, vil et lite vannverk ikke klare dette uten å bygge større ledninger og høydebasseng. Ved vanlig forbruk vil vannets oppholdstid i slike ledninger og basseng bli så lang at det ikke er mulig å tilfredsstille drikkevannsforskriftens krav til vannkvalitet.

    Dersom en bedrift tilknyttet et lite vannverk trenger mye vann til brannslokking, må bedriften derfor finne sin egen løsning. En vanlig løsning er at slike bedrifter bygger en egen tank for vann til brannslokking. Slike tanker kan gjerne ha et volum på 100 – 300 m3.

    Bruken av gebyrinntekter til utbygging av slokkevannforsyning varierer fra kommune til kommune.

    Mange kommuner følger denne framgangsmåten, som er i tråd med anbefalt praksis fra Miljødirektoratet og Norges kommunerevisor forbund.

    • Kostnadene ved bygging av overføringsledninger og høydebasseng som flere områder får nytte av, dekkes av gebyrinntekter.
    • Det interne ledningsnettet i et boligområde eller næringsområde (vanlig ledningsdiameter 100-150 mm) dekkes av utbyggerne av områdene. Disse kostnadene går da inn i grunnlaget for beregning av tomtekostnader, slik at slokkevannskostnadene dekkes av tomtekjøpere/boligkjøpere.
    • Enkelte kommuner har høye tilknytningsgebyrer, slik at kostnadene til slokkevannforsyningen delvis kan regnes som dekket gjennom tilknytningsgebyrene.
    • I mange tilfeller er det nødvendig å forbedre slokkevannforsyningen til et område pga. endrede regler eller pga. en gradvis fortetting i området. I slike tilfeller er det vanlig å bruke gebyrinntekter til å forsterke slokkevannforsyningen.
    • I spredtbygde boligområder kan avstanden mellom to boliger være mer enn 8 meter. I slike områder er slokkevannsbehovet så lavt at vannforsyning fra tankvogn kan være nok. Dermed unngås en kostbar utbygging av ledningsnettet.
    • Kostnadene ved f.eks. tilsyn og vedlikehold av brannkummer dekkes av gebyrinntektene. Brannkummer er viktige i den øvrige driften av vannledningsnettet.
    • I enkelte kommuner utføres tilsyn og delvis også vedlikeholdet av brannvesenet, men kostnadene tas likevel med i gebyrgrunnlaget for vannforsyning.

    Overvannstiltak

    Reduksjon av vann på avveier samt øvrige klimatilpasningstiltak er en stor felles utfordring, hvor vann- og avløpssektoren spiller en viktig rolle i dag og vil også gjøre det i tiden fremover.

    Norges kommunerevisorforbund ga i 2019 følgende veiledning knyttet til når vann og avløpsgebyret kunne benyttes til finansiering av overvann.

    Det heter her at:

    «Dagens gebyr kan kun brukes til å finansiere kommunens ledningsrelaterte overvannstiltak øvrige overvannstiltak må finansieres på andre måter».

    Miljødirektoratet uttaler at:  “gebyrene kan finansiere tiltak for å avlaste ledningsnettet eller renseanleggene, f.eks. separering av rør slik at overvann skilles fra sanitært avløpsvann. Dersom det mest hensiktsmessige tiltaket i forbindelse med separering av rør f.eks. er å infiltrere overvannet i grunnen eller lede det til et vassdrag, kan utgifter knyttet til dette også dekkes. Det er imidlertid en forutsetning at tiltaket er «nødvendig» for at kommunen skal kunne drifte sine avløpsanlegg på en god måte. Dagens gebyr kan ikke brukes på overvannstiltak som ikke utløses av behovet for tiltak på avløpsnettet som følge av sprengt kapasitet e.l. Lokale tiltak for å håndtere overvann som renner av fra overflaten som følge av nedbør og smeltevann kan ikke gebyrfinansieres. Dette gjelder for eksempel etablering av infiltrasjonssoner (f.eks. grøntområder), fordrøyningsbasseng, regnbed og grønne tak med mer”.

    Denne veiledningen tar utgangspunkt i gjeldende regelverk og gitte uttalelser fra Miljødirektoratet og Norges Kommunerevisor forbund. Vi utdyper nedenfor hva som kan anses som nødvendige kostnader for håndtering av overvann innenfor avløpssektoren basert på dette.

    Illustrasjon av utfordringen med lekkasjetap av drikkevann fra vannledningsnettet og overvannstilførsler til avløpsnettet. (Kilde hovedplaner fra Drammensregionen og Stavanger)

    Som figuren over illustrerer, kan overvann og innlekking av fremmedvann fra bekker og grunnvann utgjøre en betydelig belastning på det kommunale spillvannsnettet. Konsekvensen kan være overbelastning som fører til forurensning på grunn av uønsket overløpsdrift og/eller overbelastning av renseanlegget med reduserte renseresultater. Økende overvannsmengder pga. klimaendringer og økt urbanisering, forsterker dette problemet. Hyppigere og mer intens nedbør øker også risikoen for skader på avløpsnettet, veger og bygg, da det i for liten grad er lagt til rette for flomveier utenom det kommunale avløpsnettet.

    Kommunene må gjennomføre tiltak for å redusere overvannstilførslene til det eksisterende avløpsnettet ved å:

    • Redusere faren for skader på bygninger, veier og anlegg når avløpsanleggene overbelastes og/eller tilstoppes på grunn av hyppigere og mer intense nedbør- og flomhendelser
    • Redusere overløpsutslipp og direkte utslipp til resipienten
    • Redusere tilførslene til renseanleggene

    Disse tiltakene gjøres for å ivareta anleggene og ut fra en erkjennelse av at anleggene ikke er egnet for å håndtere flomtoppene, uten at det i tillegg etableres andre overvannsløsninger. Etablering, drift og vedlikehold av lokale overvannsløsninger for å avlaste eller komplettere det eksisterende ledningsnettet kan være en nødvendig kostnad for avløpssektoren.

    Tiltak mot flomskader

    Overvannstiltakene på avløpsnettet må utformes slik at faren for flomskader reduseres. Dette innebærer at en må se lukkede rørledninger og åpne flomveger på bakken/bekker i sammenheng. Vi utdyper her hva som kan anses som nødvendige kostnader på avløpssektoren knyttet til håndtering og reduksjon av overvannstilførslene.

    For å møte klimaendringene må den kommunale avløpssektoren gjennomføre tiltak på eksisterende anlegg og i eksisterende bebyggelse. De mest aktuelle tiltakene er:

    1. Avløpsnett som er bygd som fellessystem, bygges om til separatsystem. Abonnenten kan pålegges å separere sine stikkledninger samtidig som avløpssektoren separerer hovedledningen. Her går det et grensesnitt for hva abonnentene kan pålegges for separering av ledninger ut av veg.
      Effekten av separering er:
    • Reduserer tilførsel av overvann til spillvannsnett og renseanlegg
    • Reduserer utslipp fra regnvannsoverløp, nødoverløp i pumpestasjoner eller utilsiktede punktutslipp
    • Reduserer faren for kjelleroversvømmelser
    1. Åpne bekkelukkinger for å fjerne bekkevann fra overvannsledninger og fellesledninger. Slike tiltak må også omfatte nødvendig sikring langs bekken mot flomskader og for folk som ferdes i området. I disse prosjektene vil det ofte være et grensesnitt for hvilke kostnader som skal finansieres av avløpssektoren, og hvilke som er av mer parkmessig karakter som må finansieres på funksjon 335 «Rekreasjon i tettsted», ev. andre skattefinansierte ansvarsområder i kommunen.
    2. Etablere, drifte og vedlikeholde åpne flomveger for å håndtere dagens utfordringer med overvann og flom og hindre skader i utsatte områder når det eksisterende avløpssystemet overbelastes.
    3. Der det ikke er abonnenter som kan pålegges tiltak som kan redusere eller forsinke overvannsavrenningen til eksisterende overvannssystem, kan det vurderes å være en nødvendig kostnad for den kommunale avløpssektoren.
    4. Det kan være hensiktsmessig å øke dimensjonen på overvanns- og spillvannsledninger ved fornyelse av ledningsnettet for å øke kapasiteten ved flomsituasjoner og fjerne flaskehalser. Store flomtopper bør normalt avledes ved bruk av åpne flomveger på bakken. Valget mellom åpen løsning eller å øke dimensjonen på ledningene for å avlede overvannet i rør er ikke avgjørende for om tiltaket kan finansieres med gebyrmidler.

    Planlegging av flomveger

    Flere kommuner opplever hyppigere store skader på infrastruktur og eiendommer pga. ekstremvær. Vegene, inklusive veggrøftene, fungerer gjerne som viktige flomveger i urbane strøk. Flomvegene vil kunne gå over offentlig og privat veggrunn, grøfter og andre grunnarealer. Det vil med andre ord være et sammensatt eierskap til grunnen der flomvegene skal etableres og driftes.

    Etter lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) §14 skal kommunen gjennomføre en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse for å kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen og utarbeide en beredskapsplan med utgangspunkt i denne analysen. Etter forskrift om kommunal beredskapsplikt skal kommunen lage en oppfølgingsplan og vurdere hvilke tiltak som bør integreres i planer og prosesser etter plan- og bygningsloven. Kommunen pålegges imidlertid ikke å iverksette forebyggende tiltak.

    I kommuneplanens arealdel skal kommunene i nødvendig utstrekning angi hensynsoner, og fastsette restriksjoner for bruk av arealene i tilhørende retningslinjer og bestemmelser. Soner med pålegg om nærmere angitte avløpsløsninger, som å avlede overvannet i en flomveg ved ekstremnedbør, faller inn under denne type hensynssoner. Det betyr at kommunene i nødvendig utstrekning skal avsette områder til flomveger.

    Når nye områder skal bygges ut er byggesakmyndigheten i kommunen ansvarlig for tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natur- eller miljøforhold. Det samme gjelder for grunn som utsettes for fare eller vesentlig ulempe som følge av tiltak. Dette innebærer at kommunen må ta ansvar for at flomveger blir tilstrekkelig sikret, inkludert at utbyggingen ikke medfører vesentlig ulempe for områdene nedstrøms utbyggingsområdet. Det er da også viktig å avklare hvem som skal ta ansvaret for å anlegge og drifte flomvegen utenfor utbyggingsområdet, og hvem som kan holdes ansvarlig ved eventuelle skader nedstrøms.

    Planlegging av flomveger er en del av kommunens ordinære planleggingsoppgaver, hvor avløpssektoren bidrar inn på lik linje som i øvrig strategisk planlegging.

    Etablering, drift og vedlikehold av flomveger

    Veiledningen til byggteknisk forskrift sier følgende om etablering av flomveier:

    Når tilrenningen er større enn anleggets dimensjonering for sluk og overvannsledninger, eller der ledningssystemet tiltettes eller ødelegges, skal overskytende vannmengde søkes bortledet med minst mulig skade eller ulempe for miljø og omgivelser ved anlegg av flomveier.

    Ut fra dette kan man slutte at etablering, drift og vedlikehold av flomveger vil være nødvendige kostnader på avløpssektoren som kan finansieres med gebyrer, i den utstrekning flomvegen er nødvendig for å avlaste ledningsnettet. Dette er i tråd med vurderingene som Miljødirektoratet har gjort.

    Finansiering av overvannstiltak i nye utbyggingsområder

    Ved etablering av overvannsløsninger i nye utbyggingsområder er det viktig at kommunen som planmyndighet setter krav til utbyggerne, slik at det blir etablert framtidsrettede overvannsløsninger. Kommunene bør utarbeide retningslinjer for håndtering av overvannstiltak i regulerte områder som legges til grunn ved all planbehandling:

    • Planlegging av overvannstiltak i arealplanleggingen; kommuneplan, kommunedelplaner og reguleringsplaner. Planene vedtas av kommunestyret før utbygging
    • Tiltakene finansieres i hovedsak av utbygger og vegeier
    • Avløpsanleggene overdras til kommunen for drift og vedlikehold, som finansiers av vann- og avløpsgebyrene

    Reguleringssaken i Skien kommune er et eksempel på at kommunen kan velge å overta kostnadene med drift og vedlikehold for flomveier. Dette forutsetter at flomvegen er nødvendig for å avlaste ledningsnettet.

    Nedre del av Åletjernbekken i Skien.  Bekken går i løsmasse. Bekken ble godt sikret, da det i 1880 ble bygget en cellulosefabrikk her. Kanalen og den øvrige erosjonssikringen trenger av og til vedlikehold.

    Nedlasting av regneark

    Regnearkene som omtales i kapitlene kan lastes ned her:

    Økonomi-regelverket
    Avgitte høringer
    Dialog med statlig myndighet