Hva er nødvendige kostnader?

Innholdsfortegnelse
2||divi||400
3||divi||400

Strategiske oppgaver utføres av kommunens administrative ledelse med tilhørende stabsfunksjoner. Dette er oppgaver relatert til helhetlig styring og kontroll av kommunens virksomhet. Dette kan være overordnet planarbeid, økonomiforvaltning, risiko- og internkontroll og personalforvaltning.

Kostander til slik administrativ ledelse er som hovedregel ikke henførbare til selvkost.

Strategiske oppgaver

Oppgaver som kommunens administrative ledelse utfører, kan likevel inkluderes når arbeidet utfyller eller understøtter selvkosttjenesten i samsvar med selvkostforskriftens § 4 andre ledd.

Strategiske oppgaver som utføres av daglig leder og hans stab i et selskap e.l. som kun yter selvkosttjenesten, må som utgangspunkt regnes som henførbare til selvkost, se KMDs veileder til selvkostforskriften punkt 7.4

Kommunens arbeid med hovedplaner for vann og avløp kan ligge i en gråsone mht. om selvkost skal finansiere hele eller deler av arbeidet.

En hovedplan for avløp som tar utgangspunkt i kommuneplanens utbyggingsstrategi, prinsippene for overvannsløsninger og eventuelt resultatene av en vannmiljøplan, og som har som formål å planlegge utbygging og fornyelse av den kommunale avløpsinfrastrukturen vil etter Norsk Vanns vurdering i sin helhet kunne være en nødvendig kostnad siden arbeidet er en viktig forutsetning for den fremtidige produksjonen av avløpstjenesten.

Dersom planarbeidet også skal vurdere hvilke tiltak som skal gjøres i eksempelvis spredt bebyggelse for å oppfylle kravene i vannforskriften, vil det kun være avløpssektorens deltakelse i planarbeidet som er nødvendig kostnad.

Vassdrags- eller fjordovervåking kan skje på et overordnet strategisk nivå, som grunnlag for å karakterisere tilstanden eller som grunnlag for å vurdere tiltak. Slik overvåking vil ikke være en nødvendig kostnad for avløpssektoren. Hvis vassdrags- eller fjordovervåking er et vilkår i utslippstillatelsen for et avløpsrenseanlegg, kan det likevel vurderes som en nødvendig kostnad for avløpssektoren. Utvidet overvåking kan også være en del av beslutningsgrunnlaget for nye rensekrav, noe som gjør det til en nødvendig kostnad.

Myndighetsutøvelse

Med utøvelse av offentlig myndighet menes å fatte beslutninger, vedta tiltak mv. overfor private rettssubjekter i kraft av offentligrettslige regler og uten grunnlag i privatrettslige avtaler.

Myndighetsutøvelse som ikke skal finansieres med avløpsgebyr

Ikke alle oppgaver som kommunen skal utføre som forurensningsmyndighet er en del av vann- og avløpssektoren. I kommuner der den kommunale avløpssektoren har ansvar for utslipp fra mindre tettbebyggelser, vil kommunen også ha rollen som forurensningsmyndighet for disse utslippene. Rollen som forurensningsmyndighet er ikke en del av virksomheten i avløpssektoren og bør, så langt det er mulig, ivaretas av en annen enhet/person i kommunen, slik at vann- og avløpssektoren ikke kontrollerer seg selv.

Alle kommuner er forurensningsmyndighet for mindre utslipp. Oppgaver knyttet til kontroll, pålegg og oppfølging av tiltak for disse utslippene er ikke en del av avløpssektoren og heller ikke en nødvendig kostnad for avløpssektoren av andre grunner. På bakgrunn av sin fagkompetanse kan ansatte i vann- og avløpssektoren gjøre arbeid som forurensningsmyndighet overfor mindre utslipp. Kostnadene med dette kan imidlertid ikke dekkes av vann- og avløpsgebyrene.

Kommunens oppgaver knyttet til saksbehandling og tilsyn med kommunale eller private avløpsanlegg i kommunen kan iht. forurensningsforskriften § 11-4 dekkes gjennom å etablere særskilte saksbehandlings- og kontrollgebyrer.

Kommunens rolle som plan- og bygningsmyndighet er som regel ikke knyttet til driften av vann- og avløpssektoren og saksbehandlingen skal da ikke finansieres med vann- og avløpsgebyr.

Myndighetsutøvelse som kan finansieres med vann- og avløpsgebyr

Når kommunen gir pålegg til eksisterende abonnenter om å gjøre tiltak på sine anlegg eller til nye abonnenter om å knytte seg til det kommunale anlegget, er dette vedtak som understøtter driften av vann- og avløpssektoren. Se selvkostforskriftens § 4, 2. ledd.

Vann- og avløpsvirksomheten bidrar ofte med råd og krav til nye bygninger og veger som er under planlegging og som skal knyttes til eller på annen måte vil påvirke kommunale vann- og avløpsledninger. Det kan gå mange «runder» før den planlagte løsningen er god nok. Denne type planarbeid er så tett knyttet til driften av vann- og avløpssektoren at dette må regnes som en oppgave som understøtter selvkostområdet. Se selvkostforskriftens § 4, andre ledd. 

Pålegg til eksisterende abonnenter om å gjennomføre tiltak på private anlegg

Kommunens ansvar for tiltak på vann- og avløpsanleggene strekker seg fram til grensesnittet for eierskap som er definert i abonnementsvilkårene, mens abonnentene er ansvarlig for å vedlikeholde og fornye den private delen. Kommunen har både hjemler i lov og forskrift og hjemler i abonnementsvilkårene for å pålegge/kreve at abonnentene gjør tiltak på sine private anlegg.

Eksempler på vedtak som er en nødvendig kostnad på henholdsvis vann- og avløpssektoren:

  • Når kommunens vann- og avløpssektor fornyer de kommunale ledningene i et område, separerer de gjerne også avløpsledningene. Med hjemmel i forurensningsloven § 22 annet ledd kan kommunen pålegge abonnentene å foreta en tilsvarende omlegging eller utbedring av de private avløpsledningene som kommunen gjennomfører.
  • Som forurensningsmyndighet kan kommunen etter forurensningsloven § 22 annet ledd (ev. etter forurensingsloven § 7) pålegge private å utbedre sin stikkledning. Dette er aktuelt hvis kommunen påviser at det er en lekkasje på ledningen.
  • Som plan- og bygningsmyndighet kan kommunen pålegge sikring og istandsetting av bygning og installasjoner etter plan- og bygningsloven § 31-3, slik at det ikke oppstår fare for skade på, eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø. Denne bestemmelsen hjemler pålegg om utbedring av vannlekkasjer på private stikkledninger.

Som eier av vann- og avløpsanlegg kan kommunen også benytte sine abonnementsvilkår til å kreve at abonnentene utbedrer lekkasjer på sine vann- og avløpsledninger. Abonnementsvilkårene gir imidlertid ikke kommunen samme sanksjonsmuligheter (tvangsmulkt mv.) overfor abonnenter som ikke følger opp kravet.

Tilskudd til private anleggseiere som har fått pålegg/krav fra kommunen er ikke en nødvendig kostnad, og må derfor finansieres av kommunens frie inntekter. Men ulovfestet forvaltningsrett tillater ikke uforholdsmessige tyngende vedtak.

Pålegg til nye abonnenter om å knytte eiendommen til kommunalt ledningsnett

Når kommunen har lagt kommunal vann- og avløpsledning i et område, kan kommunen som plan- og bygningsmyndighet pålegge eiendommene å knytte seg til det kommunale anlegget med hjemmel i plan- og bygningsloven § 27-1 og § 27-2. Dette arbeidet kan defineres som en del av vann og avløpssektorens nødvendige kostnader. Utgiftene som påløper for huseiere som kommunen har pålagt å knytte seg til offentlig ledning er ikke en nødvendig kostnad på henholdsvis vann- og avløpssektoren. Eventuelle tilskudd må derfor finansieres av kommunens frie inntekter.

Tjenesteproduksjon

Tabellen under oppsummer vann- og avløpstjenestens kjerneoppgaver, samt hva som kan være viktige støttefunksjoner som kan dekkes av et vann og avløpsgebyr.

Spesielle vurderinger:

Det knytter seg spesielle utfordringer til vurderingene av hva som er vil være en nødvendig investeringskostnad ved etablering av nye anlegg, samt hvilke regler som gjelder for kjøp av aksjer.

Det kan diskuteres hva som er «nødvendige kostnader» når det gjelder nye utviklingsprosjekter og hvor fremoverlente kommunene bør være når det gjelder innovasjon og FoU.

Hva er rett dimensjon på nye anlegg?

Mange nye vann- og avløpsanlegg dimensjoneres med en høy kapasitet sett ut ifra dagens behov. En midlertidig overskuddskapasitet som tar høyde for en forventet befolkningsvekst og konsekvensen av fremtidige klimaendringer vil i de fleste tilfeller være økonomisk fordelaktig fremfor å måtte foreta stadig nye ombygginger og tilpasninger når behovene oppstår. En midlertidig overskuddskapasitet kan derfor anses som nødvendig kostnad. Det er imidlertid viktig at valget av kapasitet er godt begrunnet i planene for anlegget.

Eksempel:

Ved å legge til rette for å bygge flere høydebasseng, kan utvidelsen av kapasiteten til vannbehandlingsanlegget utsettes i mange år. For vannbehandlingsanlegg skjer det dessuten hele tiden en teknologi-utvikling, dvs. at det ikke er hensiktsmessig at slike anlegg blir for gamle.

Det er ikke mulig å dimensjonere trykkavløpsledninger for en høy, framtidig kapasitet, samtidig som ledningsanlegget skal virke godt i mange år med lav tilrenning av avløpsvann. I slike tilfeller bygges ikke ledningen for høy kapasitet. Istedenfor legges det til rette for bygging av utjevningsbasseng som gjør det mulig pumpe store tilrenningstopper på en annen tid på døgnet.

Kan bærekraftstiltak dekkes av selvkost?

For at et kommunalt bærekraftstiltak (miljøverntiltak) skal kunne dekkes av vann- og avløpsgebyret, må tiltaket anses som en nødvendig kostnad på vann- og avløpsområdet, jfr. forurensingsforskriftens §16-1. Kostnader som knytter seg til kommunens øvrige drift, kan ikke tas inn i gebyrgrunnlaget. For tiltak som berører flere sektorer må det utarbeides fordelingsnøkler som dokumenterer selvkosttjenestens andel av kostnaden.

Kravet om at kostnadene skal ikke være høyere enn nødvendig innebærer at en må gjennomføre de rette bærekratstiltakene. Dette krever gode samfunnsøkonomiske analyser, hvor tiltakets kostnad vurderes opp mot forventet miljøeffekt.

Hva er nødvendige kostnader til bærekraftstiltak på vann- og avløpssektoren?

Følgende veiledende kriterier kan benyttes i vurderingen:

1) Kostnader for å møte de krav som stilles til sektoren gjennom lov og forskrift, vil alltid være nødvendige.
Plan- og bygningsloven har som formål å fremme bærekraftig utvikling, forurensningsloven skal verne det ytre miljøet mot forurensning og drikkevannsforskriften skal beskytte menneskers helse.
Mer spesifikt stiller forurensingsforskriften krav til at avløpsnettet skal, uten at det medfører uforholdsmessig store kostnader, dimensjoneres, bygges, drives og vedlikeholdes med utgangspunkt i den beste tilgjengelige teknologi og fagkunnskap, særlig med hensyn til:
a. avløpsvannets mengde og egenskaper,
b. forebygging av lekkasjer, og
c. begrensning av forurensning av resipienten som følge av overløp.

2) Bærekraftstiltak som understøtter vedtatte Nasjonale mål for vann og helse.
De nasjonale målene er blant annet knyttet til:

    • Kvaliteten på drikkevannet som når abonnenten
    • Reduksjon av omfanget av utbrudd og tilfeller av vannbårne sykdommer
    • Økt behov for tilknytning til felles vannforsyning
    • Funksjonssikkerheten til vann- og avløpsnettet
    • Beskyttelse av vannkilder
    • Overløp som kan påvirke vannkilder
    • Utslipp av kommunalt avløpsvann
    • Bruk eller gjenbruk av gjødselvarer av organisk opphav
    • Kvaliteten på råvann for drikkevann, badevann eller matproduksjon

3) Tiltak som bidrar til å nå FNs bærekraftmål.
FNs bærekraftmål er verdens felles arbeidsplan for å utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene innen 2030.
Vann- og avløpssektoren er viktig for å nå mange av bærekraftsmålene. Den mest sentrale er likevel nr. 6 om rent vann og gode sanitærforhold gjennom å sikre bærekraftig vannforvaltning og tilgang til vann og gode sanitærforhold for alle.

Kommunestyret fastsetter tiltakenes omfang og økonomiske rammer
I vurderingen av om et bærekraftstiltak skal gjennomføres, må en bruke anerkjente metoder for sammenligning av økte kostnader opp mot redusert miljøpåvirkning. Samfunnsnytten av tiltaket må alltid ses opp mot ulempen dette vil ha for abonnentene i form av økte gebyr. Analysene bør fremlegges og behandles politisk før vedtakene fattes. Ideelt sett bør tiltakene inngå i en helhetlige langsiktig bærekraftplan.

Miljøvennlige investeringstiltak som reduserer selvkost

Vann- og avløpsanleggene består av mange, små enheter (som ledninger), og noen få, store enheter (som vannbehandlingsanlegg). Selv om en enkelt ledning kan ha et lite «miljøtavtrykk», blir den samlede miljøbelastningen av alle de mange ledningene likevel stor. Skal en oppnå god bærekraft for vann- og avløpsvirksomheten som en helhet, må en derfor tenke bærekraft for alle typer anlegg.

Investeringskostnaden for nye anlegg må vurderes opp mot hva som er bærekraftig levetid og hva som er de beste valgene for miljøet. En utsettelse av nødvendige bærekraftstiltak vil innebære en overføring av kostnader fra dagens generasjon til den neste. Dette vil ikke være i tråd med generasjonsprinsippet. Det er heller ikke i tråd med prinsippet i forurensningslovens § 2 nr. 5 om at kostnadene skal dekkes av den ansvarlige for forurensningen.

Et miljøverntiltak som på sikt vil innebære en økonomisk fordel, vil være lettere å akseptere enn tiltak som kun har negative økonomiske konsekvenser.

Eksempler på økonomisk gunstige miljøverntiltak:

  • Inntekter fra av strøm, varme eller biogass, samt salg av produkter basert på ressursene i avløpsvann og avløpsslam, vil kunne redusere fremtidig selvkost.
  • I noen tilfeller kan en hente vann fra områder som ligger høyt over forbruksområdene. I slike tilfeller må vanntrykket i ledningsnettet reduseres. I vannkraftturbiner reduseres vanntrykket på en effektiv måte. Her tas vannets trykkenergi ut som elektrisk energi. En rekke norske vannverk har turbinanlegg der energisalget dekker mer enn kostnadene ved å bygge og drive turbinanlegget. Det regnskapsmessige overskuddet vil kunne redusere gebyrene for vannforsyningen.
  • Mange avløpsrenseanlegg har en slambehandling som gir et energioverskudd i form av varme eller biogass. Det er også vanlig å installere varmepumper, som tar ut varmeenergi fra avløpsvannet, før eller etter behandling. Siden den produserte energien er et «biprodukt» ved vannrensing og slambehandling, vil inntekten fra energisalget kunne bidra til å redusere avløpsgebyrene.

Produksjonen av energi i vannforsyningsanleggene og avløpsanleggene beskrevet ovenfor bruker ikke fossilt brensel, og vi kan derfor kalle dette for «grønn» energiproduksjon.

Grønne lån
Kommunalbanken tilbyr grønne lån til vann- og avløpsinvesteringer med primært formål om å redusere klimagassutslipp eller energiforbruk, eller å svare på et konkret klimatilpasningsbehov. Du kan lese mer om kommunalbankens grønne lån her.

EU og taksonomi
EU jobber aktivt med finansbransjen for en ordning knyttet til at miljøvennlige prosjekter skal få rimeligere lån. EU sitt arbeid med å klassifisere bærekraften (taksonomi) skal skape et rammeverk for bærekraftige investeringer. Målet er å øke finansieringen av aktiviteter som bidrar til en bærekraftig utvikling. Arbeidet er iverksatt for nå målet om at EU skal være klimanøytralt innen 2050.

Det ligger sterke føringer i dette arbeidet. Klassifiseringen vil bli innlemmet i EØS-avtalen. Ordningen vil blant annet kunne definere om kommunenes låneformål er grønne eller ikke.

Forskning og innovasjon en nødvendighet?

Det skal gjøres enorme investeringer i vann- og avløpsanlegg i årene framover. Forskning og innovasjon er være et viktig tiltak for å holde fremtidige investeringskostnader nede. Grunnforskning bør etter Norsk Vanns vurdering være en statlig oppgave.

Mens konkrete tiltak/prosjekt som vil bringe bransjen fremover vil kunne være en nødvendig kostnad på vann- og avløpsområdet. En kan eksempelvis tenke seg at flere kommuner går inn i et spleiselag med andre aktører for å utvikle noe nytt på VA-området, deltar som pilotkunder for å teste nye løsninger eller tar del i forskningsprosjekt med stor viktighet for bransjen. Effekten av prosjektet må vurderes opp mot kostnadene dette på vil medføre for abonnenten.

Hvorfor er rekruttering og kompetanse viktig?

Rekruttering er en stor felles utfordring for vannbransjen, som krever innsats av mange aktører over flere år. Nok fagkompetanse er vesentlig for en forsvarlig drift av anleggene og for å holde seg oppdatert på ny teknologi og arbeidsmetoder. Arbeid med rekrutering og kompetanseutvikling er slik et helt nødvendig tiltak for å understøtte vann- og avløpstjenesten. Alternativet til å besitte egen kompetanse vil være å kjøpe kjernekompetanse fra konsulentselskaper, noe som vil bli kostbart for abonnenten.

Kostnadene kan være eksempelvis være bidrag til fellesfinansiert innsats i regi av Norsk Vann og/eller via regional vannassistanse eller annet interkommunalt samarbeid og/eller at kommunen eller selskapet gjennomfører tiltak selv.

Kostnader knyttet til utdanning av ingeniører og sivilingeniører til vannbransjen kan også i spesielle tilfeller anses om nødvendig selv om utdanning i utgangspunktet er en statlig oppgave.

Hvorfor er medlemskontingent er kostnadseffektivt?

Det er fordelaktig for den kommunale vann og avløpsbransjen at aktører som Norsk Vann og driftsassistanser veileder og gir konkrete føringer på komplekse områder innenfor VA-faget.

Det vil være svært ressurskrevende om den enkelte kommune/selskap skal besitte samme type kompetanse alene eller alternativt skulle kjøpe tilsvarende tjenester i det private konsulentmarkedet. Medlemskontingent og støtte til felles bransjeprosjekter i regi av denne type aktører bør derfor ses på som en investering i helt nødvendig kompetanse.

Hvorfor kan innskutt aksjekapital ikke dekkes av gebyr?

Investeringer skal innarbeides i selvkost gjennom avskrivninger og kalkulatoriske renter. Innskutt aksjekapital og/eller annen egen kapital skal ikke avskrives, og kan derfor heller ikke kostnadsføres i selvkostregnskapet.

Nedlasting av regneark

Regnearkene som omtales i kapitlene kan lastes ned her:

Økonomi-regelverket
Avgitte høringer
Dialog med statlig myndighet